A Ação Administrativa Urgente: Caraterização do Contencioso Eleitoral, do Contencioso do Procedimento de Massas e da Intimação para a Proteção de Dtos, Liberdades e Garantias

Trabalho realizado por: Carlos André Milheiro Antunes

1. Introdução

O tema sobre o qual versa este comentário escrito relativo á disciplina de Contencioso Administrativo diz respeito à denominada Ação Administrativa Urgente no âmbito do procedimento administrativo, sendo esta uma forma processual alternativa que assenta numa necessidade premente de garantir, no mais curto tempo possível, tendo em consideração a especial vulnerabilidade e celeridade subjacente a certas matérias, que não podem aguardar nem ser objeto de uma demora excessiva, subjacente à tramitação normal e aos prazos estabelecidos nesta, no âmbito do regime estabelecido para os denominados processos principais urgentes (art.37º e seguintes do CPTA), pois caso contrário, a tutela destas questões seria claramente colocada em causa, havendo o risco de se tornarem inúteis juridicamente, ou seja, pretende-se com esta forma processual, garantir uma decisão judicial, da qual resulte uma solução definitiva para o litígio em análise, apressando desta forma o tempo destinado ao decurso dos trâmites judiciais, de forma a não prejudicar ou a inutilizar a tutela jurisdicional que foi solicitada, quer esteja em causa um direito ou interesse legalmente protegido. Para além disso, passarei a explicitar em que consistem e os traços caraterísticos das espécies de processos urgentes que considero mais relevantes, nomeadamente o contencioso eleitoral, o contencioso do procedimento de massas e a intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias, apesar da existência de outros tipos de processos urgentes previstos no CPTA, os quais não serão aqui objeto de análise.

2. Conceito de Ação Administrativa Urgente

A Ação administrativa Urgente consiste uma denominação que foi adotada pela lei processual administrativa, no âmbito da reforma do processo administrativo desencadeada em 2015 no art.36º do CPTA, que veio substituir a prévia denominação deste regime legal que correspondia às “impugnações urgentes”, sendo esta alteração fundamentada no facto deste regime dever comportar uma expressão ou âmbito de aplicação mais abrangente, que não se remetesse apenas à apreciação da licitude de atos praticados pela Administração (pedidos de impugnação de atos administrativos) mas também tivesse por objeto a possibilidade de se solicitar a condenação à prática de atos administrativos ou a impugnação de normas regulamentares, nos termos dos arts.97º a 103º-B do CPTA. [1]

A ação administrativa urgente, encontra consagração legal no âmbito do processo administrativo, enquanto manifestação clara do princípio da tutela jurisdicional efetiva, nos termos do art.2º, nº1,1ª parte e nº2 alíneas n) e o), sendo esta também uma exigência que é imposta aos tribunais quando estejam em causa situações de claro «constrangimento temporal», em termos processuais, bem como nos termos do art.36º do CPTA, que nos remete para a figura legal dos processos principais urgentes, cujo regime legal se encontra disposto no Título III, art.97º a 103º do CPTA, subdividindo-se estes, de acordo com a ordem sistemática prevista no código, em Ações Administrativas Urgentes e Intimações. Neste sentido, os processos principais urgentes destinam-se a prevenir situações em que, atendendo ao seu caráter excessivamente célere e premente, decorrente da imprescindibilidade de ter de se alcançar uma decisão sobre a substância ou conteúdo do pedido que foi solicitado, ou seja, sobre a improcedência ou improcedência deste, de uma forma rápida, ou seja, a obtenção, pelos meios judiciais, de uma solução inalterável e irrevogável, dentro de um prazo mais reduzido, pois, de outra forma, ficariam colocadas numa situação de total desproteção e poderiam conduzir a uma inutilidade da lide, caso fossem objeto da tramitação normal patente nos processos principais não urgentes (arts.78º a 96º do CPTA, ou seja, os que são objeto de uma fase de articulados; fase de instrução e fase de julgamento), elencados no art.37º do CPTA, bem como a todo um período temporal excessivamente longo e moroso despendido com o decurso de todas estas fases processuais, mas considerado o mais indicado para a resolução da maioria destes processos administrativos. [2]

Assim, estes processos podem ser considerados pela lei processual administrativa (CPTA) como sendo urgentes, se os mesmos reunirem no seu objeto ou nos quais seja possível identificar dois traços caraterísticos de uma situação processual de clara celeridade ou premência: em primeiro lugar, estes processos devem ter como finalidade a obtenção de um juízo de valor quanto à conformidade à lei do direito ou interesse que tenha sido solicitado e seja objeto da ação em causa (apreciação da legalidade da pretensão deduzida pelo interessado), ou seja, de acordo com o entendimento do Prof. Vieira de Andrade [3], estes processos «devem visar a pronúncia de sentenças de mérito, onde a cognição seja tendencialmente plena», ou seja, o grau de prova exigido em relação aos factos deduzidos pelo interessado neste tipo de processos deve ser o mais aproximado da verdade; em segundo lugar, estes devem estar sujeitos a uma tramitação processual menos rígida, completa e pormenorizada, procurando-se uma maior flexibilização e simplificação na resolução de litígios que tenham por objeto este tipo de situações, de forma a alcançar-se de uma forma mais apressada a decisão judicial, atendendo às caraterísticas específicas e às peculiaridades da situação que se pretenda julgar, ou seja, atendendo à importância dos direitos ou interesses que sejam deduzidos em juízo, tendo aqui especial relevância os bens jurídico-constitucionais, ou seja, os direitos fundamentais ou tendo em conta as especificidades concretas que norteiam as situações que se encontram em jogo, como por exemplo, a especial celeridade que é imposta nos processos eleitorais.

Por último, importa salientar ainda quanto a este ponto, que o disposto no art.36º do CPTA, quanto à identificação dos processos principais considerados urgentes, procede apenas a uma enunciação meramente exemplificativa sobre quais as situações que podem ser incluídas no âmbito de aplicação desta disposição legal, atendendo ao advérbio de modo utilizado pelo legislador no próprio preceito, que se encontra patente na expressão «designadamente», afastando-se assim a atribuição, neste domínio, de um caráter taxativo, na medida em que este artigo permite a inclusão de outros processos que não estejam expressamente consagrados neste, como são exemplos: a ação para destituição judicial de titular de cargo público ou os processos sobre o direito de asilo, referenciados no art.84º da Lei nº27/2008, funcionando assim este regime legal como uma autêntica cláusula aberta. [4]

3. Contencioso Eleitoral

O contencioso eleitoral funciona, de acordo com o CPTA, como um “meio de impugnação”, nos termos do art.98º, nº1, ideia esta que já decorria da lei processual administrativa anterior, na medida em que o interessado a partir desta ação principal garante a apreciação da conformidade à lei das decisões de pronúncia proferidas pela Administração, ou seja, alcança um juízo, por parte do tribunal, sobre o mérito dos atos administrativos praticados (juízo de valor). Por conseguinte, importa salientar que os atos que podem constituir objeto deste tipo de ação são, o ato eleitoral e aqueles processos eleitorais do qual resulte a não inclusão ou a própria omissão de determinados eleitores dos cadernos eleitorais.[5] Neste domínio, importa referir que apenas podem ser tidas em conta, para efeitos de impugnação, enquanto objeto desta ação administrativa urgente, as eleições relativas a organizações administrativas, ou seja, as pessoas que possam ser elegíveis para órgãos administrativos pertencentes a pessoas coletivas públicas e cuja jurisdição não seja atribuída, por legislação avulsa, ao Tribunal Constitucional e aos tribunais judiciais nos termos do disposto no art.4º, nº1, alínea m) do ETAF, afastando-se assim do seu âmbito de aplicação, as eleições para a Assembleia da República, Governo e Presidente da República (órgãos de soberania), bem como os processos eleitorais relativos às Autarquias locais (Câmaras municipais e freguesias), na medida em que esta é uma matéria da competência exclusiva do TC, nos termos do art.8º da Lei Orgânica da Assembleia da República, encontrando-se igualmente afastas da jurisdição administrativa, as eleições relativas aos órgãos de pessoas coletivas privadas, como por exemplo sociedades anónimas, fundações ou agrupamentos complementares de empresas.[6] Contudo, encontram-se ainda integradas dentro do objeto do contencioso eleitoral (art.98º do CPTA) a apreciação de litígios decorrentes ou referentes às eleições para os órgãos das universidades públicas, estabelecimentos de ensino secundário, hospitais públicos, bem como empresas fornecedoras de serviços públicos. Contudo, importa fazer uma chamada de atenção para o facto de poderem existir casos excecionais em relação ao que foi mencionado anteriormente, conforme denota, o Prof. Pedro Gonçalves, quando refere que pode ainda assim integrar a jurisdição administrativa as eleições para entidades privadas, quando o ato eleitoral seja regulamentado por uma legislação avulsa de direito administrativo, apontado como exemplo as federações desportivas.[7]

Em segundo lugar, no que diz respeito ao segundo pressuposto processual específico deste processo urgente, ou seja, a legitimidade processual, em primeiro lugar, a legitimidade ativa para poder instaurar esta espécie de processo pertence aos agentes que sejam considerados eleitores (votantes) e os que sejam candidatos para serem objeto de eleição, bem como aqueles que, tenham sido indevidamente retirados ou omitidos nos cadernos eleitorais, nos termos do disposto no art. 98º, nº1 do CPTA. Por outro lado, a legitimidade passiva recai na entidade na qual foram realizados os atos eleitorais, bem como as omissões de eleitores (ou seja, o que é objeto de impugnação bem como da possibilidade de condenação direta da administração na prática do ato que deveria ter anteriormente efetuado).[8]

No que diz respeito ao prazo processual (juízo de oportunidade) a que se encontra sujeito o contencioso eleitoral, não se aplicam aqui as regras relativas ao prazo das ações administrativas de impugnação de atos, nos termos do art.58º, por remissão do art.97º, alínea a) do CPTA, aplicando-se antes, nesta matéria, a regra prevista no art.98º, nº2, ou seja, o prazo para se intentar este tipo de ações é de sete dias a partir da data em que se tome conhecimento do ato eleitoral ferido de ilegalidade ou da omissão da identificação de alguém como eleitor, sendo de realçar que este prazo se aplica tanto nas ações destinadas à obtenção da anulação, como as dirigidas a alcançar a nulidade do ato objeto de impugnação, sendo ainda de destacar que a contagem deste prazo, pelo facto de estarmos perante um processo que reveste um caráter célere e premente, não é interrompida em férias judiciais, nos termos do art.138, nº1 do CPC (Código de Processo Civil).[9]

Em conclusão, importa por último destacar que a lei processual administrativa confere «plena jurisdição» aos processos urgentes desta espécie, nos termos do art.98º, nº1, 1ª parte do CPTA, o que quer dizer que este pode ter por objetivo ou finalidade não apenas a anulação ou a declaração de nulidade do ato, efeitos típicos de uma ação de impugnação administrativa (art.50, nº1 do CPTA), mas comporta também, no seu âmbito de aplicação, a faculdade de se poder, através desta forma processual, condenar diretamente a autoridade administrativa a garantir a admissão do autor da ação nos cadernos eleitorais, obrigar a Administração à exclusão de certos eleitores, ou, em casos mais residuais, conduzir à efetiva reestruturação de todo o procedimento eleitoral, levando à criação de um novo procedimento de raiz.[10]

4. Contencioso dos Procedimentos de Massa

O contencioso dos procedimentos de massa constitui um meio processual totalmente inovador, que foi transportado para o âmbito do processo administrativo através da reforma do CPTA de 2015, passando esta figura legal a deter consagração legal, nos termos do art.99º, nº1, particularmente no seguinte trecho: «destinam-se a solucionar litígios resultantes da prática ou omissão de atos administrativos no seio de procedimentos massivos». Neste sentido, para uma melhor compreensão sobre a razão de ser que esteve por detrás desta figura legal, ou seja, os motivos que levaram à sua criação, teremos de atender, para este efeito, ao decreto-lei nº 214-G/2015, que promoveu a última alteração ao CPTA, nomeadamente ao seu preâmbulo, no qual se expõe a criação de uma nova espécie de processo principal urgente, que visa dar um contributo assente na procura de uma maior rapidez ao nível da tramitação processual de conflitos do ponto de vista jurídico, que tenham por objeto um conjunto de procedimentos compostos por um número muito elevado de intervenientes, em matéria de funcionalismo público, ou seja, em matéria concursal no âmbito da Administração Pública e procedimentos destinados à realização de provas. Assim, este novo meio processual vem permitir que sejam reunidos apenas num processo, perante um único tribunal, os diferentes pedidos requeridos pelos vários intervenientes neste tipo de procedimentos, encontrando-se esta fundamentação no ponto nº4 do decreto-lei nº214-G/2015.[11]

Assim, o contencioso dos procedimentos de massa consiste numa forma de processo urgente, que visa dar uma solução rápida a um tipo de processo administrativo que se carateriza por ser alvo de uma quantidade excessiva e de uma multiplicidade de pedidos no seio de procedimentos distintos, que é utilizado de uma forma recorrente no contencioso administrativo, devido ao facto da sua área de incidência, ou seja, a função pública, ser o setor com maior preponderância dentro do âmbito da Administração Pública, tendo por objeto uma temática que, regra geral, é um fator de desestabilização no seio da organização das entidades administrativas e que pode dar origem a decisões incoerentes e incompatíveis juridicamente. Neste sentido, e tomando por consideração as palavras da Prof. Carla Amado Gomes, importa salientar que «estão aqui em causa, mais do que pedidos envolvendo a aplicação das mesmas normas em procedimentos diversos, pedidos que se destinam a contestar o resultado de um mesmo procedimento concursal. O legislador ditou, no nº4 do art.99º do CPTA, a apensação obrigatória dos vários pedidos, em nome da celeridade na estabilização da situação jurídica».[12]

Neste contexto, importa salientar que para aplicarmos esta figura legal é necessário que se encontrem preenchidos, cumulativamente, dois pressupostos essenciais, nos termos do art.99º, nº1: em primeiro lugar, é necessário que os pedidos que forem requeridos tenham por finalidade a anulação ou a declaração de nulidade de atos administrativos, incluindo-se ainda a possibilidade de condenação à prática de atos administrativos; em segundo lugar, os procedimentos, para efeitos do art.99º do CPTA, só se caraterizam como massivos se tiverem um número de intervenientes superior a 50.

No que respeita ao tema em análise, neste ponto, importa agora proceder à identificação sobre quais as funções ou finalidades que se encontram subjacentes a este mecanismo processual, sendo estas as seguintes: em primeiro lugar, visa garantir uma maior estabilização e organização da justiça por parte da Administração, simplificando os trâmites processuais, para que as decisões sejam coerentes entre si, adotando uma fundamentação uniforme para esse efeito; em segundo lugar, visa garantir um tratamento igualitário na obtenção de soluções para os pedidos solicitados, cujo conteúdo se dirija à obtenção da mesma finalidade, visando-se aqui o cumprimento do princípio jurídico-constitucional da igualdade, previsto no art.13º, nº1 da CRP, ou seja, tratar igual o que é igual e desigual o que for desigual, na medida da diferença, visando também o alcance de «decisões mais céleres e globalmente justas».[13]

Contudo, antes de procedermos à análise em concreto sobre as regras relativas à tramitação específica desta espécie de processo urgente, importa fazer neste âmbito, uma distinção entre o contencioso dos procedimentos de massa e uma figura legal, igualmente prevista no CPTA, que é bastante próxima e afim da primeira. Neste sentido, a figura legal denominada “seleção de processos com andamento prioritário”, com consagração legal no art.48º do CPTA, é um instrumento de agilização processual que visa atribuir uma natureza urgente a um ou a determinados processos, no qual se verifica a escolha de um processo que evidencie especialmente essa relação material controvertida (a mesma situação de facto e de direito) que é comum a todos, fornecendo a este uma tramitação urgente, e os outros processos ficam à espera que se alcance uma resolução para aquele que foi selecionado junto de um «colégio jurisdicional ad hoc», sem prejuízo, de ser fornecida aos interessados que propuseram os denominados “procedimentos secundários”, a faculdade de poderem requerer que os efeitos resultantes da decisão do processo prioritário se transfiram para o âmbito dos seus processos. Assim, e de acordo com o entendimento da Prof. Carla Amado Gomes: «O artigo 48º visa lidar, o mais eficazmente possível, com a propositura de mais de dez ações (nº1), não necessariamente apresentadas no mesmo tribunal (nº6), sobre a mesma relação jurídica substantiva ou que envolvam a aplicação das mesmas normas, sendo selecionada uma de entre as várias ações, devido à natureza aprofundada e rigorosa da sua fundamentação, à qual se imprimirá um caráter urgente, de acordo com o art.36º, nº4, e deixando em suspenso a tramitação dos restantes».[14] Neste sentido, o que permite distinguir estas duas figuras legais é o seguinte:[15] em primeiro lugar, temos que atender a um critério quantitativo, ou seja, o que diferencia estes dois mecanismos é o número de processos aos quais é conferida o caráter de urgência, sendo que, no âmbito do art.48º, estão em causa mais de 10 processos, sendo este um instrumento jurídico de organização processual que atribui e seleciona/ individualiza um conjunto específico de processos como sendo prioritários, enquanto que, no art.99º, pretende-se garantir, através de um único processo, uma tramitação célere de um contencioso cujo objeto é bastante extenso e abundante, verificando-se a concessão de urgência a apenas um processo (unidade dos processos apensados) e uma análise igualitária dos diferentes pedidos como se fossem um só; a segunda diferença, reside no facto de, para efeitos do art.48º, exigir-se uma análise ou avaliação, por parte do tribunal, sobre as razões que fundamentam a existência de uma natureza similar entre os vários processos em juízo, selecionando como prioritário o que evidenciar com maior expressão essa igualdade, depois de recolhidas as alegações das partes; por outro lado, no que respeita ao contencioso dos procedimentos de massa, é admitida sem mais, a relação de paridade e o caráter idêntico subjacente á matéria de direito evidenciada nos diferentes pedidos, verificando-se uma junção obrigatória destes, sem necessidade de intervenção ou alegação das partes para esse efeito; em terceiro lugar, a diferença entre os dois mecanismos centra-se no prazo legal, pois o art.48º estabelece o mesmo prazo para se instaurarem estes pedidos, que é determinado para a proposição das ações administrativas de impugnação, ou seja, três meses, nos termos do art.58, nº1, b) do CPTA, enquanto que, para efeitos de aplicação do preceito do art.99º, assiste-se a uma diminuição desse prazo para um mês; por último, e como quarta diferença, temos o facto de no art.48º ocorrer mais do que uma decisão judicial, ou seja, em primeiro lugar, temos a resolução do processo que foi escolhido como urgente, e posteriormente, seguir-se-ão o número de sentenças equivalente aos processos que ficaram por decidir, desde que os restantes interessados não prescindam dos respetivos pedidos até trinta dias contados da notificação da sentença do processo considerado prioritário que tenha transitado em julgado; por outro lado, no art.99º, ocorre uma única decisão judicial para todos os processos em juízo.

Por conseguinte, importa agora proceder à análise dos pressupostos processuais evidenciados no âmbito desta figura legal. Começando pela competência do tribunal, neste caso em concreto, é jurisdicionalmente competente para dirimir litígios que visem a impugnação de atos administrativos que se insiram no seio do contencioso de procedimentos de massas os tribunais administrativos de círculo localizados na «sede da entidade demandada», nos termos do art.99º, nº2 do CPTA em articulação com o art.44º do ETAF, tendo ainda de se ter em conta o mapa anexo ao decreto-lei nº325-2003 para se identificar o tribunal competente na região em causa. Contudo, tendo o procedimento de massas em causa, seja qual for a matéria sobre que versa (art.99º, nº1, alíneas a), b) e c)), sido desencadeado ou iniciado por algum dos órgãos previstos na alínea a) do art.24º do ETAF, este passa a integrar o núcleo de competência do Supremo Tribunal de Justiça, devendo ter-se aqui em conta o disposto no art.99º, nº6, 1ª parte do CPTA. No que diz respeito ao pressuposto da legitimidade, e não existindo um preceito ou disposição no art.99º que regule a legitimidade ativa para este tipo de processos, devemos ter em consideração a norma do art.97º, nº1, alínea b), que opera uma remissão para o domínio legal previsto para a ação de impugnação de um ato administrativo, em particular para o disposto no art.55º, nº1, ou seja, terá legitimidade ativa para intentar uma ação com este objeto, qualquer uma das entidades mencionadas nas alíneas do art.55º, nº1, como por exemplo quem alegue ser titular de um interesse direto e pessoal na interposição da ação ou o Ministério Público. Quanto à legitimidade passiva, aplica-se neste caso a regra geral do art.10, nº1 do CPTA, pelo que quem deve ser destinatário deste tipo de processo urgente é a entidade administrativa que tenha realizado o ato ou omitido aquele que for objeto de impugnação, ou seja, «a ação deve ser proposta contra as pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos aos do autor».[16] No que diz respeito ao que se denomina vulgarmente por juízo de oportunidade, ou seja, o momento ideal para se poder intentar esta espécie de ação administrativa urgente, esta deverá ser proposta dentro do período temporal de um mês, nos termos do art.99º, nº2 do CPTA. Por último, no que diz respeito à tramitação deste processo, é importante destacar que os prazos concedidos tanto para a contestação como para o proferimento da resolução do caso são extremamente diminutos, sendo estes respetivamente de 20 dias para a contestação, 30 dias para o juiz ou o relator decidir, e é conferido um prazo de 10 dias para os casos residuais, sendo igualmente de salientar que no caso de ser interposto recurso da decisão para o tribunal da relação ou para o STJ, o prazo para decidir é o momento imediatamente posterior ao despacho de remessa do processo para julgamento pelo relator, nos termos do art.99º, nº6 do CPTA. Importa ainda salientar para a hipótese de assistirmos a uma apensação vinculativa junto do pedido que for requerido primariamente, na situação em que se verifique a instauração de pedidos com objeto ou propósito distinto, tendo por base ou sendo relativo a circunstâncias que ocorreram no decurso do mesmo procedimento, nos termos do art.99º, nº4 em conjugação com os arts.5º e 12º do CPTA. Por último, a petição inicial, bem como a contestação, ou seja, os articulados, devem ser estruturados, do ponto de vista formal, de acordo com o que for determinado pelo ministro da justiça por meio de portaria, devendo adotar-se, na sua ausência, o disposto nas regras gerais (arts.78º e 83º do CPTA).[17]

5. Intimação para a proteção de Direitos, Liberdades e Garantias

A intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias constitui uma espécie de processo principal urgente que, tal como a própria denominação indica, visa atribuir aos particulares um instrumento processual célere, que tenha por objeto garantir uma imposição ou exigência de proteção de um direito fundamental que encontre consagração jurídico-constitucional no âmbito do capítulo destinado aos direitos, liberdades e garantias, que esteja a ser violado ou lesado por parte de uma conduta positiva ou por uma omissão exercida pela Administração. Por outras palavras, este meio processual representa uma decisão vinculativa por parte do tribunal, que obrigue ou condicione a Administração Pública a praticar ou a afastar-se da prática de um determinado ato, sendo este processo urgente claramente definido a partir da seguinte afirmação: «trata-se de um instrumento que se define pelo seu conteúdo impositivo, condenatório, da tutela jurisdicional a que se dirige, cobrindo, de modo transversal, todo o universo das relações jurídico-administrativas.» (Mário Aroso de Almeida).[18]

Por conseguinte, enquanto processo principal urgente, a intimação em causa destina-se a alcançar uma decisão de mérito dentro de um prazo o mais reduzido possível, sendo isto fundamentado pela imprescindibilidade de ter de se garantir uma decisão eficaz e útil, sendo de realçar que esta espécie de processo urgente distingue-se precisamente das providências cautelares, identificadas no âmbito do art.36º, nº1, alínea f) do CPTA, como fazendo parte do elenco da ação administrativa urgente, pelo facto destas últimas se apresentarem como um meio instrumental e que se encontra ao serviço do processo principal, sendo apensado a este, visando garantir somente uma proteção temporária das pretensões ou direitos em juízo, cuja decisão pode ser revertida no final do processo principal, ao contrário do que se regista no âmbito da intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias em que se pretende acautelar uma lesão ou restrição irreversível destes direitos através da obtenção de uma decisão de mérito definitiva. Neste sentido, este meio processual constituiu uma das principais alterações da revisão de 2002 do CPTA, funcionando como uma manifestação direta do propósito estabelecido no princípio jurídico-constitucional consagrado no art.20º, nº5 da CRP, ou seja, «para a defesa dos direitos, liberdades e garantias pessoais, a lei deve assegurar aos cidadãos procedimentos judiciais caraterizados pela celeridade e prioridade».[19] Contudo, a proteção que foi conferida pela lei processual administrativa (CPTA) conferiu um caráter mais lato e amplo quanto ao seu objeto, indo mais além do que aquele que foi estabelecido no preceito constitucional, na medida em que este último se cingia e limitava esta tutela aos direitos, liberdades e garantias de natureza pessoal, enquanto que o âmbito de aplicação do CPTA inclui, para além destes últimos, os «direitos subjetivos fundamentais análogos aos expressamente qualificados como tal pela Constituição».

Dentro deste contexto, importa ainda salientar que só se poderá recorrer a esta espécie de ações administrativas urgentes, no caso de ocorrer uma lesão irreversível ou um perigo que seja direto e imediato, que coloque em sério risco a possibilidade de se exercer um direito, liberdade ou garantia plasmado na Constituição ou um direito que seja semelhante a estes.[20]

Por conseguinte, importa fazer uma menção aos pressupostos processuais gerais que estão subjacentes e que são determinantes para os cidadãos poderem intentar e iniciar o desencadeamento desta figura legal, ou seja, a intimação de tutela de direitos, liberdades e garantias, sendo que neste ponto, teremos que atender, regra geral a dois pressupostos: a competência do tribunal e o prazo para o titular deste tipo de direitos proceder à realização do pedido. Começando por analisar a competência, nomeadamente em função da matéria, este meio processual será, regra geral, intentado perante um tribunal administrativo de círculo, nos termos do disposto no art.44º, nº1 do ETAF. Contudo, caso a intimação se dirija contra uma das entidades mencionadas no art.24º, nº1, alínea a) do ETAF, como por exemplo, a Assembleia da República e seu Presidente, então a competência para dirimir litígios que tenham por objeto este tipo de processo urgente recai sobre o Supremo Tribunal de Justiça. Quanto à competência em razão do território, deve-se aplicar a este tipo de situações o disposto no art.20º, nº5 do CPTA, onde é competente o tribunal da circunscrição territorial onde deve ocorrer a conduta ou a omissão solicitados. Em segundo lugar, no que diz respeito ao prazo para se solicitar um pedido com este objeto, seguindo o entendimento da Prof. Carla Amado Gomes, a lei processual administrativa não faz qualquer exigência nessa matéria, sendo isto justificado pelo facto de a limitação da intimação à prática de um comportamento ou omissão pela Administração nos conduzir para o conjunto das «formas de atuação unilateral da Administração», não obrigando o interessado a respeitar qualquer prazo processual que tenha por consequência a extinção pelo decurso do tempo de um «direito de ação», estando esta ideia de acordo com o estipulado no art.161º, nº2, alínea d) do CPA, ou seja, determina-se como consequência legal a nulidade para todos os atos administrativos cujo conteúdo seja ofensivo ou lesivo de direitos fundamentais.

Por conseguinte, importa agora analisar os pressupostos específicos da intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias, encontrando-se estes expressamente consagrados no art.109º, nº1 do CPTA, podendo identificar-se três, de acordo com a posição doutrinária da Prof. Carla Amado Gomes: o objeto, a legitimidade processual e a subsidiariedade desta figura legal face à possibilidade de decretamento provisório de uma providência cautelar. No que diz respeito ao objeto, a intimação deve versar apenas sobre pretensões que possam ser configuradas como direitos, liberdades e garantias, contudo o legislador ordinário não especificou de que natureza deveriam ser este tipo de direitos a tutelar, estabelecendo apenas uma qualificação jurídica bastante ampla de direitos fundamentais, que justifica assim a possibilidade de tanto o intérprete como o aplicador da norma legal entenderem licitamente, que a ratio do preceito é tutelar todas as espécies de direitos, liberdades e garantias, quer sejam de natureza pessoal, por exemplo o direito à integridade pessoal ou o direito à segurança (arts.25º, nº1 e art.27, nº1, 2ª parte da CRP) quer de natureza política, como por exemplo o direito de acesso a cargos públicos (art.50º da CRP), quer de natureza laboral, como por exemplo o direito de associação sindical e de contratação coletiva (art.56º da CRP), devendo ainda ter-se em consideração, para efeitos de aplicação do art.109º, nº1 do CPTA, os direitos que apresentem um conteúdo semelhante e que prossigam a mesma finalidade das normas previstas no Título II da Constituição, nos termos do art.17º da CRP.[21] Esta posição doutrinária é perfeitamente justificada nas palavras do professor José Gomes Canotilho, quando o mesmo afirma que «os direitos de natureza análoga são direitos que, embora não referidos no catálogo de direitos, liberdades e garantias, beneficiam igualmente de um regime jurídico-constitucional idêntico ao destes»,[22] logo conclui-se que o próprio legislador constituinte, através da estipulação do art.17º, pretendeu analisar juridicamente, de modo equivalente, ambas as categorias de direitos, não colocando à margem da proteção constitucional os denominados “direitos de natureza análoga”, devendo assim assumir-se que, a norma do art.109º, nº1 do CPTA, não poderá ser alvo de uma restrição ou limitação aos direitos pessoais, tendo por base um argumento literal plasmado no art.20º, nº5, 1ª parte da CRP.

No que diz respeito à legitimidade processual, a legitimidade ativa para se poderem instaurar pedidos de intimação, por aplicação do art.109º, nº1 do CPTA, pertence aos sujeitos que aleguem ser titulares de um direito, liberdade e garantia, podendo estes ser uma pessoa singular ou coletiva, que sinta uma necessidade premente de proteção judicial, a qual só poderá ser garantida através da utilização da figura legal da intimação. Por outro lado, a legitimidade passiva recai sobre a Administração em sentido lato, ou seja, o pedido de intimação tanto se pode dirigir a um órgão que pertença à Administração Pública que impeça ou condicione a efetivação pelo particular de um direito, liberdade e garantia, como se pode destinar a um outro particular ou concessionário, ainda que não sejam dotados, nem se encontrem habilitados, de poderes jurídico-administrativos, devendo-se estar, neste tipo de casos, perante uma relação jurídico-administrativa, nos termos do disposto no art.109º, nº2 do CPTA.[23]

Em terceiro e último lugar temos o terceiro pressuposto, ou seja, o caráter subsidiário da intimação para a tutela de dtos.,liberdades e garantias perante o disposto no art.131º do CPTA, o qual funciona como um requisito de delimitação negativa ou de exclusão, pois só se poderá aplicar validamente o art.109º, nº1 do CPTA, quando este pedido se revele indispensável e imprescindível, dada a incapacidade e a impossibilidade de tutela da pretensão deduzida em juízo através do recurso ao decretamento provisório de uma providência cautelar. Assim, o que está em causa nesta ideia de subsidiariedade é compreender qual das duas figuras legais apresenta um caráter mais urgente, assistindo-se aqui a uma «hierarquização de urgências», ou seja, quer as providências cautelares, quer a intimação para a tutela de dtos, liberdades e garantias têm em comum o facto de ambas se caraterizarem pela celeridade e premência, pois pretendem alcançar uma resolução, dentro do menor tempo possível, de forma a garantirem a efetividade e utilidade da pretensão ou direito em causa. Contudo, nesta espécie de processos urgentes, a necessidade de uma decisão urgente é mais vincada e notória, pois a pretensão em jogo reivindica uma decisão de mérito irreversível e inalterável sobre o caso concreto, não sendo isto possível de ser atingido através do incidente processual previsto no art.131º, nº1 do CPTA, o qual deve ser objeto de decisão no prazo máximo de 48 horas, devendo regra geral, não haver a possibilidade do requerido poder alegar razões ou argumentos que ponham em causa a legalidade da atribuição provisória deste meio cautelar, constituindo este uma forma de oposição, não existindo igualmente a necessidade de prova dos factos que fundamentam este incidente, por parte do requerente.

Assim, o único critério que o juiz teve tomar em consideração para aceitar ou recusar este incidente é o do periculum in mora, ou seja, a existência de um receio justificado de concretização de uma situação de facto consumado ou a ocorrência de danos de difícil reparação, de acordo com o disposto no art.120, nº1, do CPTA. Contudo, importa realçar que este critério deve ser entendido neste caso de uma forma especial, ou seja, na decisão de decretamento provisório da providência deve-se avaliar o perigo ou receio de lesão que ocorra num momento temporal muito próximo, que decorra da demora ou prolongamento excessivo no tempo subjacente à tutela cautelar e não ao processo principal, logo o que está em causa é a ameaça de uma iminente lesão ou prejuízo subjacente à verificação de uma situação que se apresente como irreparável ou inevitável se não se recorrer em tempo útil ou com a maior brevidade possível (no decorrer do processo cautelar, ou seja, antes do seu encerramento) ao meio processual adequado para esse efeito. Em jeito de conclusão, este critério de subsidiariedade encontra-se bem concretizado no entendimento da Prof. Carla Amado Gomes: «de acordo com o princípio da interferência mínima, sempre que o exercício válido do direito não estiver sujeito a qualquer prazo, ou seja, quando o requerente puder voltar a exercer o direito cuja efetividade está comprometida com um resultado equivalente num momento ulterior, a tutela cautelar prefere à sumária. Caso o exercício do direito esteja sujeito a prazo, ou seja, sempre que o requerente, ainda que possa voltar a exercer o direito ulteriormente, não obtenha o mesmo resultado que no momento da apresentação do pedido, então a tutela sumária prefere à tutela cautelar».[24]

Por último, no que diz respeito à tramitação adotada para este meio processual, regista-se que esta se carateriza por ser extremamente simplificada e célere, encontrando-se regulada nos art. 110º e 111º do CPTA, no qual se encontram previstos vários graus de rapidez ou celeridade quanto aos trâmites processuais, em função do tipo de urgência que esteja em causa:[25] para os processos menos complexos e de urgência normal, aplica-se o art.110º, nº1 (fórmula de tramitação urgente corrente); para os processos complexos de urgência normal aplica-se o art.110, nº2 (fórmula de tramitação acelerada), e para as situações de particular premência, em relação às quais a lei processual administrativa confere um grau de prioridade máxima na obtenção da sua decisão, aplica-se o art.110º, nº3 do CPTA (fórmula de tramitação híper rápida), tendo o juiz, neste último tipo de casos, a faculdade de poder optar por uma tramitação mais rápida, com a diminuição do prazo de contestação do requerido, ou por uma tramitação menos complexa, procedendo apenas a uma audiência oral, dentro de 48 horas, sendo a decisão pronunciada nesse mesmo momento (exceção), dispensando-se a audiência das partes. Neste sentido, a lei processual confere ao julgador a faculdade de poder ponderar e analisar, perante as caraterísticas que norteiam e enquadram o caso concreto, a natureza célere que deve ser atribuída àquela situação, tendo esta por finalidade a tutela de direitos fundamentais, encontrando-se aqui patente não só um meio estratégico que o juiz é dotado para garantir uma agilização e adequação dos trâmites do processo à situação que se encontra em juízo, mas também funciona como um corolário retirado do «imperativo constitucional do juiz enquanto responsável direto pelo cumprimento da Constituição».[26]

No que diz respeito à decisão desta espécie de processo principal urgente, o modo como esta deve ser estipulada, ou seja, o seu conteúdo (a indicação de um comportamento concreto), o prazo (cinco dias contados da realização das diligências necessárias para esta) dentro do qual deve ser objeto de pronúncia, através de sentença, por parte do julgador, a identificação da entidade administrativa que deve estar sujeita ao cumprimento da conduta positiva ou negativa que lhe for imposta, no caso de estar em causa a prática de ato administrativo, encontra-se tudo regulado nos termos do disposto no art.111º do CPTA, sendo de destacar que, no caso de se verificar uma situação de incumprimento pela falta de adoção da conduta que foi judicialmente imposta (intimação), tanto pelo particular como pelo titular do órgão ou entidade investida deste dever, conduz à aplicação a ambos de uma sanção pecuniária compulsória, ou seja, o pagamento de uma coima por cada dia de atraso na realização deste comportamento, sem prejuízo de poder ser aferida a eventual responsabilidade disciplinar, civil ou criminal que tiver de ser aplicada, por meio das «regras gerais de execução de sentenças condenatórias», nos termos do art.111º, nº4 do CPTA.[27]

6. Conclusão

O presente trabalho teórico-prático permitiu explanar e compreender de uma forma objetiva e não exaustiva, o funcionamento interno e a sistemática do regime legal previsto para ação administrativa urgente, com maior ênfase no que respeita ao Contencioso Eleitoral, ao contencioso do procedimento de massas e à intimação para a tutela de direitos, liberdades e garantias, regimes estes que, dada a natureza cada vez mais célere e premente que é exigida ao sistema judicial para a garantia de decisões eficazes e simultaneamente fundamentadas, que visem a tutela legal e a satisfação integral de direitos ou interesses que se encontrem na titularidade dos particulares, revestem nos dias de hoje, uma aplicabilidade prática cada vez maior no âmbito dos processos jurisdicionais, quer no plano do processo civil, quer no plano do processo administrativo, sendo esta última perspetiva que se pretendeu analisar com maior ênfase neste trabalho, sendo a via adequada para os particulares salvaguardarem o reconhecimento do seu direito ou pretensão legal que invocam como sendo seus legítimos titulares, atendendo ao risco de inutilidade deste, caso o processo administrativo não disponibilizasse este tipo de processos caraterizados por uma tramitação rápida e efetiva, atendendo ao resultado substantivo que se pretende alcançar. Em conclusão, o propósito do tema em causa está claramente patente na seguinte afirmação do prof. Vieira de Andrade: «estes são processos que não devem ou não podem demorar a decidir dentro do tempo que possa ser considerado normal para a generalidade dos processos, nem para elas se revela suficiente a regulação provisória da situação em termos de poder assegurar a utilidade da sentença produzida em tempo normal ou longo».[28]

Trabalho realizado por: 

Carlos André Milheiro Antunes

4º Ano

Turma: A / Subturma: 10

Nº 24331

Bibliografia:
Carla Amado Gomes, Ana Fernanda Neves e Tiago Serrão, “Comentários à Revisão do ETAF e do CPTA”, AAFDL Editora, 3ª edição, 2017 pp.861-886, 939-964

Carla Amado Gomes e Tiago Serrão, Coletânea de Legislação Processual Administrativa, AAFDL Editora, 2ª edição, 2017

Isabel Fonseca, “Dos Novos Processos Urgentes no Contencioso Administrativo”, 2004

João Caupers, “Introdução ao Direito Administrativo”, Âncora Editora, 12ª edição, 2016 pp.479-500

José Carlos Vieira de Andrade, “A Justiça Administrativa Lições”, Almedina, 16ª edição, 2017 pp. 240-268

José Gomes Canotilho, “Direito Constitucional e Teoria da Constituição”, Almedina, 7ª edição, 2018 p.405

Mário Aroso de Almeida, “Manual de Processo Administrativo”, Almedina, 3ª edição, 2017 pp.135-148, 332-339, 394-402

Mário Aroso de Almeida, “O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos”, edições Almedina, 4ª edição, 2005 pp.269-288


Web Sites:

www.e-publica.pt/volumes/v1n2a11.html

julgar.pt/wp-content/uploads/2014/05/08-Ana-Gouveia-Martins.pdf

https://dre.pt/home/-/dre/70423756/details/maximized?serie=I&dreId=70423754

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[1] Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, Almedina, 3ª edição, 2017, pp.394 e 395

[2] www.e-publica.pt/volumes/v1n2a11.html (ponto 2)

[3] José Carlos Vieira de Andrade, “A Justiça Administrativa Lições”, Almedina, 16ª edição, 2017 pp.240 e 241

[4] José Carlos Vieira de Andrade, “A Justiça Administrativa Lições”, Almedina, 16ª edição, 2017 p. 241

[5] Mário Aroso de Almeida, “Manual de Processo Administrativo”, Almedina, 3ª edição, 2017 pp.332 e 333

[6] Mário Aroso de Almeida, “Manual de Processo Administrativo”, Almedina, 3ª edição, 2017 p.135

[7] José Carlos Vieira de Andrade, “A Justiça Administrativa Lições”, Almedina, 16ª edição, 2017 p. 244

[8] João Caupers, “Introdução ao Direito Administrativo”, Âncora Editora, 12ª edição, 2016 pp.479 e 480

[9] Mário Aroso de Almeida, “Manual de Processo Administrativo”, Almedina, 3ª edição, 2017 p.333

[10] José Carlos Vieira de Andrade, “A Justiça Administrativa Lições”, Almedina, 16ª edição, 2017 p. 246

[11] https://dre.pt/home/-/dre/70423756/details/maximized?serie=I&dreId=70423754

[12] Carla Amado Gomes, Ana Fernanda Neves e Tiago Serrão, “Comentários à Revisão do ETAF e do CPTA”, AAFDL Editora, 3ª edição, 2017 pp.863 e 864

[13] José Carlos Vieira de Andrade, “A Justiça Administrativa Lições”, Almedina, 16ª edição, 2017 pp. 246 e 247

[14] Carla Amado Gomes, Ana Fernanda Neves e Tiago Serrão, “Comentários à Revisão do ETAF e do CPTA”, AAFDL Editora, 3ª edição, 2017 pp.865 e 866

[15] Carla Amado Gomes, Ana Fernanda Neves e Tiago Serrão, “Comentários à Revisão do ETAF e do CPTA”, AAFDL Editora, 3ª edição, 2017 pp.873 e 874

[16] João Caupers, “Introdução ao Direito Administrativo”, Âncora Editora, 12ª edição, 2016 pp.481 e 482

[17] José Carlos Vieira de Andrade, “A Justiça Administrativa Lições”, Almedina, 16ª edição, 2017 pp. 246 e 247

[18] Mário Aroso de Almeida, “Manual de Processo Administrativo”, Almedina, 3ª edição, 2017 p.143

[19] Carla Amado Gomes, Ana Fernanda Neves e Tiago Serrão, “Comentários à Revisão do ETAF e do CPTA”, AAFDL Editora, 3ª edição, 2017 pp. 940 e 941

[20] José Carlos Vieira de Andrade, “A Justiça Administrativa Lições”, Almedina, 16ª edição, 2017 p. 262

[21] Carla Amado Gomes, Ana Fernanda Neves e Tiago Serrão, “Comentários à Revisão do ETAF e do CPTA”, AAFDL Editora, 3ª edição, 2017 pp. 942-945

[22] José Gomes Canotilho, “Direito Constitucional e Teoria da Constituição”, Almedina, 7ª edição, 2018 p.405

[23] João Caupers, “Introdução ao Direito Administrativo”, Âncora Editora, 12ª edição, 2016 p.494

[24] Carla Amado Gomes, Ana Fernanda Neves e Tiago Serrão, “Comentários à Revisão do ETAF e do CPTA”, AAFDL Editora, 3ª edição, 2017 p. 949

[25] Mário Aroso de Almeida, “Manual de Processo Administrativo”, Almedina, 3ª edição, 2017 pp.400 e 401

[26] José Carlos Vieira de Andrade, “A Justiça Administrativa Lições”, Almedina, 16ª edição, 2017 p. 267

[27] João Caupers, “Introdução ao Direito Administrativo”, Âncora Editora, 12ª edição, 2016 pp.495 e 496

[28] José Carlos Vieira de Andrade, “A Justiça Administrativa Lições”, Almedina, 16ª edição, 2017 p.240