Sobre a unificação das formas de processo em contencioso administrativo no Código de Processo dos Tribunais Administrativos (CPTA) de 2015

Filipe Alexandre Moreira de Oliveira | 4ºano | subturma 10

1.    O regime atual sobre as formas de processo

O atual CPTA (Lei nº15/2002, de 22 de fevereiro, alterado e republicado pelo Decreto-lei nº214-G/2015, de 2 de outubro) prevê um regime diverso ao da anterior versão deste diploma quanto às formas de processo, nos artigos 35º e seguintes.

Com efeito, o referido artigo prevê que as formas do processo declarativo se hão de reger pelos Títulos II e III do diploma (bem como pelas regras gerais e, subsidiariamente, pelo Código de Processo Civil).

Os Títulos II e III operam a uma organização das formas de processo em ação administrativa (Título II) e ação administrativa urgente (Título III), ainda prevendo os processos acessórios (providências cautelares).

Deste modo, a ação administrativa passa a ser a forma única de processo, contendo o Título II disposições gerais sobre esta ação (artigos 37º a 49º do CPTA); e disposições particulares para cada meio processual englobado na forma processual “ação administrativa” e especificamente elencado no artigo 37º/1 do CPTA (artigos 50º a 77º-B do mesmo diploma).

O artigo 37º/1 do CPTA estabelece que todas as ações que estejam sujeitas à jurisdição administrativa e que não estão previstas em regulação especial tanto no CPTA (caso dos processos urgentes) como em legislação especial seguem a forma de ação administrativa, elencando ainda, nas alíneas a) a m) do mesmo número, alguns meios processuais que seguem esta forma de processo. Portanto: a regra geral quanto à forma de processo é a ação administrativa.

O nº3 do mesmo artigo 37º prevê, ainda, que seguem a forma de ação administrativa processos em que o autor pede ao tribunal a condenação à prática ou abstenção de certo comportamento, cujo vínculo jurídico-administrativo não decorra de ato impugnável, numa situação em que tenha havido ou haja fundado receio de violação desses vínculos e, tendo sido solicitadas a tal, as autoridades competentes não tenham tomado as devidas medidas a assegurar o cumprimento dos vínculos em questão. Portanto, a ação administrativa em questão coloca um particular contra outro particular.

Deste modo, a grande novidade deste regime é a de extinguir a dualidade de processos não urgentes que existia antes da alteração legislativa entre ação administrativa comum e ação administrativa especial (previstas no conceito único de ação administrativa e elencadas como tal nas alíneas a), b), d) e e) do artigo 37º/1 do CPTA).

2.    O debate sobre a unificação: desde a Lei de Processo dos Tribunais Administrativos (LPTA) até à lei atual

Como refere Miguel Assis Raimundo[i], a questão da unificação das formas de processo não foi pacificada na doutrina com o CPTA de 2002 e prova disso são as críticas de vários autores (entre os quais Vasco Pereira da SILVA) que durante a vigência deste diploma se fizeram ouvir, bem como todo o debate sobre a questão durante a preparação do “novo” CPTA.

Já na preparação do CPTA de 2002, que viria substituir a LPTA, a questão era discutida: por um lado, onde podemos destacar Sérvulo CORREIA, apontavam-se as especificidades próprias do Direito Administrativo que reclamavam um quadro processual específico. Por outro lado temos nomes como Vasco Pereira da SILVA, que por diversas razões criticava o dualismo por ser um regime assente em conceções ultrapassadas sobre o Direito Administrativo.[ii]

Portanto, a questão não era consensual e, de facto, não foi a unificação a posição assumida na lei: o CPTA de 2002 previa dualidade de formas processuais não urgentes entre ação administrativa comum e ação administrativa especial. Esta dualidade foi sendo contestada ao longo dos anos, contestação essa que se consolidou e culminou no acolhimento que encontraria no CPTA de 2015. Ressalve-se, contudo, que este primeiro passo assumido no CPTA de 2002 representa uma evolução no sentido de assegurar melhor o princípio da tutela jurisdicional efetiva[iii] face à legislação anterior.

A reforma de 2015 trouxe consigo a consagração da unificação das formas de processo. Embora não sendo, ainda, uma questão totalmente pacífica, é uma questão mais consensual. De facto, a discussão no anteprojeto ao novo CPTA já não se colocou no plano de saber se se deve consagrar o dualismo ou monismo de formas de processo: passou a discutir-se questões mais a jusante, mais específicas, sobre a previsão de normas específicas ou não para certos meios processuais[iv].

Portanto, é possível afirmar que a defesa da unificação das formas de processo se foi consensualizando[v], sinal que o debate não tinha sido encerrado com a consagração do dualismo em 2002: pelo contrário, a contestação foi crescendo e ganhando mais apoio.

Uma reforma que, contudo, como refere Miguel Assis RAIMUNDO, foi moderada:

No entanto, consideramos relevante notar que a solução proposta pela Comissão não se apresenta como uma solução de ruptura, mas de moderação, ao contrário do que poderia pensar-se pela consideração do debate anterior e actual sobre esta questão, e ao contrário do que se intuiria por uma consideração apressada do impacto “estrutural” desta alteração no sistema do CPTA. [vi]

A moderação assumida na reforma do CPTA nesta matéria pode significar que o debate sobre as formas de processo não esteja encerrado: pode considerar-se que a unificação das formas de processo não foi suficientemente simplificada ou que são necessárias as previsões específicas para os diversos meios processuais. Tendencialmente maior simplificação conduzirá a maior celeridade dos tribunais; mas poderá conduzir a um desfasamento do contencioso administrativo ao Direito Administrativo na medida em que estas especificidades assentam na existência de diversas formas de atuação do Direito Administrativo (argumento que poderá, ainda, ser utilizado pela posição favorável à maior previsão de regras gerais e simplificação, na medida em que o critério orientador para averiguar a existência de jurisdição dos tribunais administrativos é o da relação jurídica administrativa e não o das formas de atuação administrativas).

3.    Porquê esta alteração?

O Direito não é uma realidade estanque: poucas ou nenhumas serão as soluções jurídicas infalíveis e há diversas situações em que o pensamento legislativo se desfasa da realidade a que o Direito se reporta e pretende ordenar. A consagração do dualismo é um exemplo deste facto. Como refere Ana Celeste CARVALHO:

O caminho faz-se percorrendo e o que agora parece preferível tem por base uma realidade que não é a mesma que se verificava no final do século passado, quando se iniciou o debate para a construção de um novo regime processual administrativo, em que não existiam tribunais administrativos por todo o território nacional, nem existia o mesmo quadro normativo que temos hoje, seja substantivo, seja processual.[vii]

Neste sentido, o dualismo deixou de ser adequado: o Direito adjetivo tem de se adequar às especificidades do Direito objetivo e da realidade, de modo a assegurar princípios fundamentais como a tutela jurisdicional efetiva e a decisão em prazo razoável (estes com consagração expressa na nossa Lei Fundamental).

Poder-se-á olhar para esta evolução como uma maior aproximação ao Processo Civil: um processo declarativo comum com meios processuais especificados; mas não parece ser o caso. A autonomia do Direito Administrativo e, também, do Contencioso Administrativo, com as especificidades destes ramos de Direito não permitem concluir nem defender que o Processo Civil é a referência das alterações efetuadas nem que se deve fazer uma remissão genérica para as suas regras[viii].

A crítica ao dualismo de formas de ação pode ser sistematizada em críticas relativas à coerência interna do contencioso administrativo; e críticas de ordem prática. A exposição de Miguel Assis RAIMUNDO é particularmente bem esquematizada e elucidativa neste aspeto[ix], que passo a descrever muito sumariamente.

Quanto aos argumentos críticos relativos à coerência interna o autor aponta[x]:

a)      O critério de repartição entre ação administrativa comum e especial não era sempre observado, como era o cado da condenação na abstenção de emissão de ato administrativo;

b)      Se o critério de repartição era o dos pedidos relativos a atos e condenação na sua emissão, era relativamente contraditório que os pedidos de declaração de nulidade e inexistência fossem tramitados em ação administrativa especial;

c)       Os litígios entre entidades administrativas sobre validade de atos eram julgados em ação administrativa comum, mas entre órgãos da mesma pessoa coletiva, por impugnação de atos, seguiam a forma de ação especial;

d)      O princípio da fungibilidade entre ato e contrato dificultava a diferente colocação sistemática de ações sobre atos e contratos;

e)      No fundo, a ação comum era a ação residual face à ação especial, o que é incoerente; [xi]

f)       É muito contraditório que, sendo o contencioso administrativo enquadrado em torno do conceito de relação jurídica administrativa, a lei estabeleça uma repartição de meios principais que se organiza em redor das formas típicas de exercício do poder administrativo.

Quanto às críticas motivadas por dificuldades práticas[xii]:

a)      Ao abrigo do sistema de dualismo de formas processuais uma mesma relação jurídica podia ser configurada como ação administrativa comum ou especial consoante quem a apresentasse ou o modo como enquadrasse a lide;

b)      O dualismo dificultava o tratamento jurisdicional das situações de comunicação prévia;

c)       São cada vez mais as situações em que é discutível a existência ou não de um ato administrativo, ou se a declaração da entidade pública em questão carece dos traços próprios do ato administrativo;

d)      A distinção entre ação comum e especial de condenação na prática de ato devido dificulta o tratamento de situações em que o dever de emissão do ato resulte de ato ou contrato anterior;

Diversas críticas podem ser apontadas. De um modo mais genérico, pode-se afirmar que é a própria tutela jurisdicional efetiva que é posta em causa pelo excessivo formalismo e quantidade de formas processuais, bem como o direito a obter uma decisão jurisdicional em prazo razoável: o juiz perdia demasiado tempo em questões formais de arrumação do pedido na forma processual adequada à luz do regime legal de então.

4.    Conclusão: posição adotada

Não faria sentido que o legislador tomasse uma outra opção senão a da unificação das formas de processo. Tendo em conta que se pretende garantir a tutela jurisdicional efetiva e que, de facto, a lei nº100/2015, de 19 de agosto – lei de autorização de Revisão Legislativa do Contencioso Administrativo – prevê que o sentido da alteração legislativa fosse o de rever este mesmo princípio, operacionalizando-o plenamente, nos termos do artigo 2º, alínea a) da Lei nº100/2015, esta era a opção que o legislador tinha que tomar – uma opção que permita abranger sobre uma forma de ação administrativa todos os meios processuais que não previstos como processos urgentes, permitindo maior celeridade processual e menos formalidade. Assim se concretiza mais plenamente o que dispõe a disposição fundamental do artigo 2º do atual CPTA.

Manter o dualismo seria, portanto, na minha opinião, contrariar o sentido da autorização legislativa concedida na lei nº100/2015.

O debate, contudo, não termina com a consagração da unidade das formas de processos não urgentes: pode-se discutir, num plano mais técnico, mais específico, se a quantidade de disposições específicas para cada meio processual não significa uma unificação demasiado atenuada ou se ainda representa demasiada complexidade, bem como uma incoerência no sentido de que estas disposições específicas reportam-se a situações assentes em formas de atuação da administração, quando estas são cada vez mais diversas: facto que pôs em causa o dualismo, em primeiro lugar; e quando o conceito que faz englobar as situações na jurisdição administrativa é o conceito mais amplo de relação jurídica administrativa – uma outra crítica ao dualismo, acima apresentada, que também não foi ultrapassada, apenas se colocando num outro patamar.

O debate não termina ainda pois esta visão crítica, certamente, não será maioritária, tendo em conta que grande parte da doutrina saúda positivamente as alterações legislativas nesta matéria como foram realizadas[xiii].

NOTA: A bibliografia utilizada é a referida nas notas de fim.

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[i] RAIMUNDO, Miguel Assis, A unificação do processo e o contencioso dos atos, normas e contratos, in A Revisão do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, I. Lisboa, Centro de Estudos Judiciários, 2017, páginas 43-44. Disponível em http://www.cej.mj.pt/cej/recursos/ebooks/Administrativo_fiscal/eb_RevisaoCPTA_I.pdf. O mesmo texto foi depois, com pequenas alterações, publicado com o título “Em busca das especificidades processuais das formas típicas de atuação (a propósito da eliminação da distinção ação comum — ação especial no CPTA)” disponível em http://julgar.pt/wp-content/uploads/2015/05/JULGAR-26-06-Miguel-Raimundo-Ac%C3%A7%C3%A3o-Comum-e-Especial-CPTA.pdf (consultado a 1/11/2018). Referir-se-á, como fonte bibliográfica, o texto disponível no e-book do CEJ, o primeiro referenciado nesta nota.

[ii] Sobre o debate anterior ao CPTA de 2002, GOMES, Carla Amado, "Uma ação chamada… ação: apontamento sobre a reductio ad unum (?) promovida pelo Anteprojeto de revisão do CPTA (e alguns outros detalhes)", E-pública - Revista Eletrónica de Direito Público, (2), 2014, disponível em http://www.e-publica.pt/volumes/v1n2a08.html

[iii] GOMES, Carla Amado, Uma ação chamada…

[iv] RAIMUNDO, Miguel Assis, A unificação… página 51.

[v] CARVALHO, Ana Celeste, O novo regime da ação administrativa, in A Revisão do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, II. Lisboa, Centro de Estudos Judiciários, 2017, página 85. Disponível em http://www.cej.mj.pt/cej/recursos/ebooks/Administrativo_fiscal/eb_RevisaoCPTA_II.pdf.

[vi] RAIMUNDO, Miguel Assis, A unificação …, página 49.

[vii] CARVALHO, Ana Celeste, o novo…, página 86.

[viii] Sobre a afirmação da influência do Direito Processual Civil na alteração desta matéria no CPTA, mas referindo as especialidades do regime previsto no CPTA em relação ao CPC, CARVALHO, Ana Celeste, O novo…, página 88. Sobre a recusa da construção jurídica das formas de processo por referência ao Processo Civil, RAIMUNDO, Miguel Assis, A unificação…, páginas 50-51; e CORREIA, Sérvulo, "Da ação administrativa especial à nova ação administrativa", Cadernos de Justiça Administrativa, (106), 2014, páginas 51 e seguintes.

[ix] RAIMUNDO, Miguel Assis, A unificação…, páginas 44-49.

[x] RAIMUNDO, Miguel Assis, A unificação…, páginas 45-47.

[xi] SILVA, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise. Ensaio sobre as ações no novo processo administrativo, 2ª ed., Coimbra, 2009, página 249.

[xii] RAIMUNDO, Miguel Assis, a unificação… páginas 47-48.

[xiii] Todos os autores e obras já referidas vão neste sentido de elogiar as alterações efetuadas.