Os actos administrativos impugnáveis e não impugnáveis - e as nuances que alteram a regra

Os actos administrativos impugnáveis e não impugnáveis

e as nuances que alteram a regra

- Acto administrativo

A definição do conceito de acto administrativo é o primeiro exercício a fazer ao abordar este tema, e também dos mais importantes, visto ser a principal forma de actuação da Administração.

A noção de acto administrativo é-nos dada pelo artigo 148º do Código do Procedimento Administrativo (CPA), que considera serem actos administrativos as decisões, tomadas no exercício de poderes jurídico-administrativos, que tenham por objectivo produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta.

É essencial analisar cada um destes elementos para compreender eficazmente o conceito, para o efeito e segundo o Professor Marcelo Rebelo de Sousa[1] (com as devidas adaptações):

Em primeiro lugar, tem de ser uma decisão, isto significa que terá de emanar de uma conduta voluntária, positiva (não podem ser omissões), material e unilateral (ao contrário dos contractos administrativos) e tem de ter um conteúdo próprio, ou seja, tendo em vista a produção de efeitos.

Em segundo lugar, terá de ser um acto no âmbito do exercício de poderes jurídico-administrativo, seja qual for a entidade. Na antiga redacção do CPA, no seu artigo 120º, existia a exigência de ser um acto emanado de um órgão da Administração Pública, o que deixava de fora os actos praticados por privados integrados na Administração, situação que o actual CPA corrigiu.

Em terceiro lugar, o acto tem de ter como objectivo a produção de efeitos jurídicos externos. Estamos, aqui, perante um requisito de que o acto tenha um conteúdo decisório, que vise a constituição, modificação ou extinção de situações jurídicas. Esta será uma característica que abordarei com mais detalhe no seguimento da publicação, visto ser de máxima importância para o tema em apreço.

E em quarto, e último lugar, a necessidade de ser uma situação individual e concreta. São actos em que o destinatário é determinável, mesmo que em termos mais genéricos, tal como as situações a que se aplica.

- Acto impugnável

Já abordámos o que são actos administrativos, resta saber o que são os actos impugnáveis.

A nossa Lei Fundamental estabelece, no seu artigo 268º/4, o direito de impugnar, junto dos tribunais administrativos, quaisquer actos da Administração Pública que lesem a esfera jurídica do sujeito, independentemente da forma desse acto.

Estamos perante uma garantia impositiva no sentido de o legislador ordinário respeitar a impugnabilidade contenciosa de actos lesivos, no sentido de tutelar os particulares.

A impugnação é uma das formas especiais de processo do Contencioso Administrativo tem por objecto a anulação ou a declaração de nulidade de um determinado acto administrativo, de acordo com o artigo 50º/1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA).

Mas que actos podem ser alvos deste processo? O artigo 51º/1 do CPTA estatui que todos os actos administrativos são impugnáveis. É evidente aqui a compatibilidade do conceito de actos impugnáveis com o de actos administrativa expresso no artigo 148º do CPA, característica essa que não se verificava com os antigos CPA e CPTA. Esta alteração respeita mais a garantia constitucional da impugnabilidade de actos administrativos.

O foco do artigo 51º do CPTA, reside na expressão eficácia externa, é necessário que o acto vise produzir efeitos externos.

Este é o conceito definidor da impugnabilidade contenciosa, ainda que a a eficácia externa não tenha de ser actual, ela deve ser potencial, isto é, segura e muito provável.

A disposição constitucional encontra, no artigo 52º/1 CPTA mais uma reiteração, a impugnabilidade não depende da forma do acto. Devem, no entanto, os números 2 e 3 do mesmo artigo, ser lidos em conjunto com o artigo 53º do CPTA, que trata de desvios à regra[2], as nuances que irei abordar no ponto seguinte.

            - Actos não impugnáveis

Como já foi referido supra, para que um acto seja impugnável é preciso que este se apresente com conteúdo decisório inovador. Esta pequena, mas no fundo grande, característica resulta no facto de muitos actos administrativos passaram a ser considerados inimpugnáveis, nomeadamente os actos de indeferimento, os de confirmação e os de execução.

è Actos de indeferimento

No artigo 51º/4 do CPTA encontramos um tipo de actos chamados actos de indeferimento.

Estes actos são aqueles em que a Administração se recusa a praticar um certo acto administrativo. O sistema entende que a condenação à prática de acto devido, é o processo que melhor protege o particular quando este se depara com um acto de indeferimento, pois vai no sentido dos seus interesses e permite discutir o acto de forma mais eficiente visto que o particular não quer apenas eliminar um acto, quer que seja realizado outro que lhe seja favorável.

O problema aqui é que se assume isso mesmo, que o particular não quer apenas eliminar um acto desfavorável. Imaginemos que A, construtor, vê recusado o seu pedido de licença, entretanto perde o interesse na construção mas quer ressalvar a possibilidade de o fazer no futuro. Estamos aqui perante um particular que tem como objectivo somente a eliminação de um acto administrativo, existindo um interesse autónomo. Passa, então, o acto a ser impugnável? Caso contrário, A tem de esperar até querer construir para requerer a condenação à prática do acto, e por essa altura já terá passado o prazo.

Nestas situações o artigo 54º/4 do CPTA estabelece que o tribunal convida o autor a substituir a petição incial. Caso não o faça há absolvição da instância segundo o artigo 89º do CPTA.

è Actos confirmativos

Outro tipo de acto à partida não impugnável são os actos confirmativos do artigo 53º/1 do CPTA. A regra para este tipo de actos é a da não impugnação visto que estes actos se limitam a confirmar o conteúdo de outros, ou seja, sem qualquer conteúdo decisório que seja diferente, limitam-se a reiterar um acto administrativo anterior, uma decisão já tomada.

O Professor Mário Aroso de Almeida refere que não estamos aqui perante verdadeiros actos administrativos, mas sim meras declarações enunciativas ou representativas da realidade[3]. Esta é uma forma de reforçar uma decisão por parte da Administração.

No entanto o antigo 53º/2 tem aqui uma nuance, uma excepção à regra do número anterior nos casos em que o particular não tenha tido a possibilidade de impugnar o acto confirmado, ou porque não foi notificado ou porque o acto não foi publicado.

Numa situação dessas o acto confirmativo é impugnável visto que o particular não teve meios para tomar consciência do acto anterior. Esta parece uma excepção que só se verifica em certos casos mas a verdade é que é maior o número de actos confirmativos impugnáveis, ou seja dentro do 53º/2 CPTA, que não impugnáveis como dita a regra, sendo os efeitos da decisão quanto ao acto confirmativo, extensíveis ao acto confirmado segundo o artigo 53º/4 do CPTA.

è Actos de execução

Por fim temos os actos de execução, em regra também não impugnáveis segundo o artigo 53º/3 do CPTA. 

Os actos de execução são aqueles que visam aplicar um acto administrativo que o antecede. Este acto acaba por ser um pouco misto[4] visto que em parte confimam um acto anterior e por outro lado têm um conteúdo inovador, existindo, assim, duas componentes bastante diferentes.

A solução parece-me lógica, só é impugnável a parte do acto que se reveste de conteúdo inovador, que diga respeito ao próprio acto de execução. Fora destas situações não são impugnáveis, seguindo um pouco a lógica dos actos de confirmação.

            - Conclusão

É essencial que o particular seja protegido face aos actos da Administração Pública, tendo a possibilidade de os contestar e fazer valer os seus interesses. Essa protecção tem de ser efectiva e para isso é necessário entender o que são actos administrativos, o que são os actos impugnáveis e que actos estão excluídos deste processo e em que situações estamos perante excepções.

O contencioso administrativo tem vindo a seguir este caminho, da protecção do particular, a cada reforma e alteração, sempre em consonância com a Constituição, e bem.

Marta Nunes da Fonseca

nº 24261

TA subturma 10

Bibliografia

-Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, Almedina, Coimbra,

2017;

-Mário Aroso de Almeida, Considerações em torno do conceito de acto administrativo

impugnável, Separata de Estudos de Homenagem ao Professor Doutor Marcello

Caetano, Coimbra Editora, 2006;

-Vasco Pereira da Silva, Em Busca do Acto Administrativo Perdido, Coimbra, 2016;

-Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves, João Pacheco de Amorim, Código

do Procedimento Administrativo Comentado”, 2ª ed., Coimbra, 1998;

-Marcelo Rebelo de Sousa, André Salgado de Matos, Direito Administrativo Geral, 2004;

-José Carlos Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa - Lições, 12ª ed., Coimbra, 2012.

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[1] Marcelo Rebelo de Sousa, André Salgado de Matos, Direito Administrativo Geral, 2004, pp.73 ss;

[2] José Carlos Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa - Lições, 12ª ed., Coimbra, 2012, pp.189-190

[3] Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, 3º Edição, 2017, pp.272-273;

[4] Cfr. pp.274