A Reserva Constitucional da Jurisdição Administrativa

 

Breves considerações, em abstrato, sobre a Jurisdição Administrativa na Constituição Portuguesa

 

Com a revisão constitucional de 1989 consagrou-se a ordem judicial administrativa como uma jurisdição própria, ordinária e não como uma jurisdição especial ou excepcional em face dos tribunais judiciais, na linha da alteração do artigo 211.º (atual 209.º) que deixou de considerar os tribunais administrativos como tribunais facultativos.[i] Os tribunais administrativos e fiscais coexistem assim com os tribunais judiciais. Não se afigurando difícil de se elaborar eventuais conflitos de jurisdição entre as duas organizações de tribunais, nomeadamente naquilo que se refere ao critério geral de delimitação de competência dos tribunais administrativos.

O problema que nesta sede surge e sobre o qual me vou debruçar diz respeito ao âmbito normal da jurisdição administrativa, tal como elaborada pela norma constitucional constante do artigo 212.º/3 da Constituição. A doutrina tem discutido a existência, ou não, de uma reserva constitucional da jurisdição administrativa, e se existente, qual a sua extensão e limite.

 

 

O Alcance da Reserva Constitucional da Jurisdição Administrativa

 

A Constituição, no artigo 212.º/3, define um critério material de delimitação da competência dos tribunais administrativos e fiscais ao estatuir a competência destes para o julgamento das ações e recursos contenciosos que tenham por objeto resolver os conflitos emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.

A constitucionalização da jurisdição administrativa operada em 1989, como um complexo de tribunais com um âmbito genérico de competências no domínio dos litígios materialmente administrativos exprime uma clara opção no sentido da valorização da justiça administrativa que é finalmente colocada em posição de paridade com a jurisdição dos tribunais judiciais.[ii] Desta opção constitucional decorrem importantes consequências práticas às quais se irá tentar responder.

A questão que se coloca é a da interpretação do artigo 212.º/3 da CRP para saber se aí se consagra uma reserva material absoluta de jurisdição atribuída aos tribunais administrativos, no sentido de que estes tribunais só podem julgar questões de direito administrativo e ainda no sentido de que só eles poderão julgar tais questões.

Quanto à primeira parte da questão, admite-se atualmente de forma generalizada a atribuição aos tribunais administrativos da resolução de conflitos referentes à atividade da administração, ainda que incluíssem aspetos de direito privado.[iii] Foi neste sentido que a reforma da justiça administrativa optou por atribuir aos tribunais administrativos a resolução de conflitos não incluídos na norma constante do artigo 212.º/3 da CRP. Contudo, o entendimento antigo e já ultrapassado do Tribunal Constitucional, parecia apontar para uma reserva negativa aplicada aos tribunais não judiciais, devendo ser consideradas inconstitucionais as leis que conferissem aos tribunais administrativos competência para conhecer questões que não fossem emergentes de relações jurídicas administrativas.[iv]

A segunda parte da questão já levanta mais dúvidas e divide a doutrina, propiciando uma discussão sobre o alcance do preceito constitucional.

Para MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, o artigo 212.º/3 da CRP, interpretado de acordo com os cânones tradicionais, impõe uma reserva absoluta dos tribunais administrativos, ou seja, o legislador não pode atribuir a outros tribunais, designadamente aos tribunais judiciais, o julgamento de litígios materialmente administrativos. Só sendo legítimas nesta matéria, as devoluções de competências em matéria administrativa para outros tribunais, que forem previstas constitucionalmente. No entanto o autor faz uma ressalva, admitindo com base num elemento sinépico ou experimental de interpretação, a atribuição a outros tribunais do conhecimento de litígios administrativos quando e na estrita medida em que não seja possível o cumprimento da reserva, por exemplo, em caso de estado de necessidade. Contra esta posição, FREITAS DO AMARAL[v], admite a remissão do legislador para a “jurisdição comum” de questões emergentes de relações jurídicas administrativas quando estejam em causa direitos fundamentais dos cidadãos, com o objetivo de assegurar uma proteção processual mais ativa desses direitos, tendo em conta as dificuldades da jurisdição administrativa, por falta de meios e insuficiência do número de tribunais para corresponder às necessidades de uma tutela judicial efetiva.

Segundo o mesmo autor, se a jurisdição administrativa for estruturada em termos adequados, for dotada do número necessário de tribunais e dos meios processuais indispensáveis, estarão reunidas as condições para que todos os litígios jurídico-administrativos possam ser submetidos, sem reservas à sua apreciação. A concretização do artigo 212.º/3 da CRP exige assim uma atuação no sentido do reforço das estruturas da jurisdição administrativa com o objetivo de poder cobrir todo o universo dos litígios jurídico-administrativos.[vi]

Segundo VIEIRA DE ANDRADE, não se deve entender o referido preceito constitucional como um imperativo estrito, contendo uma proibição absoluta, mas antes concebê-lo como sendo suscetível de adaptações ou desvios em casos especiais, já que este não exclui essa interpretação, mas sem nunca prejudicar o núcleo essencial da jurisdição administrativa. A posição do autor vem na sequência de alguma jurisprudência que surgiu nos tribunais portugueses como, citado pelo próprio autor, a jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, do Tribunal de Conflitos e do Tribunal Constitucional. É também este o entendimento de SÉRVULO CORREIA. Pelo que, a cláusula geral do artigo 212.º/3 da Constituição não pretende necessariamente estabelecer uma reserva material absoluta. A definição do âmbito da norma contida neste preceito, que corresponde à justiça administrativa em sentido material, deve ser entendida, segundo VIEIRA DE ANDRADE, como uma garantia institucional, da qual deriva para o legislador ordinário a obrigação de respeitar o núcleo essencial da organização material das jurisdições, ficando completamente proibida a descaracterização da jurisdição administrativa, como jurisdição própria e principal nesta matéria. Mas não fica proibida a hipótese de outros tribunais julgarem questões administrativas pontualmente por razões diversas. No mesmo sentido, RUI MEDEIROS que baseia a liberdade constitutiva do legislador na ideia de que o princípio da exclusividade constitucional dos órgãos de soberania não é absoluto, de modo que, tal como o conteúdo das competências atribuídas na Constituição à Assembleia da República ou ao Governo é concretizado pela lei ordinária, também assim deveria ser para os tribunais. [vii]

 

O critério do núcleo essencial da jurisdição administrativa

 

A ideia de um núcleo essencial que não pode ser afetado pelas opções do legislador é uma ideia que tem uma justiça intrínseca inatacável, mas a pergunta imediata que surge prende-se em saber quais são as matérias que compõem este núcleo essencial, ou seja, como densificar este conceito de núcleo essencial da jurisdição administrativa.

Não pensamos que esta delimitação do conteúdo básico caracterizador da jurisdição administrativa deva ser feita desta forma, isto tendo em conta a opção do legislador constitucional em afirmar a jurisdição administrativa como a jurisdição comum para a resolução de litígios que surjam no contexto de relações jurídico-administrativas, através da atribuição da competência por via de uma norma de alcance geral. A delimitação deve, em nosso entender, ser feita mediante a definição de critérios orientadores da intervenção do legislador ordinário na esfera de competência constitucionalmente atribuída aos tribunais administrativos e fiscais.

Alguns destes critérios têm já sido apontados pela doutrina enquanto fundamentação da exclusão de certas matérias no âmbito da jurisdição administrativa. Como é o caso, por exemplo, da ausência de um efetivo contencioso administrativo de garantia dos particulares, patente na falta de poderes e de meios processuais adequados a darem respostas às legítimas pretensões dos particulares que se dirigiam aos tribunais administrativos. Como exemplo de situações que têm sido excluídas do âmbito jurisdicional administrativo destacamos as situações relacionadas com direitos fundamentais ou equiparados.

A segunda fundamentação muitas vezes utilizada é aquela que vê na ausência de um número satisfatório de tribunais administrativos distribuídos pelo território nacional, um impedimento para a atribuição de certas competências a estes tribunais. Trata-se de uma questão pertinente relacionada com o princípio da proximidade, também já referido acima, que se não for observado resultaria num custo social para os particulares, em virtude da necessidade de deslocações muito significativas para a defesa das suas posições jurídicas subjectivas. Todavia o argumento não deve impressionar em demasia: a solução que deve ser prosseguida pelos decisores ordinários e/ou administrativos, deve ser a construção de um número razoável de tribunais bem distribuídos e a dotação dos necessários meios humanos que permitam um bom fluxo de entrada e saída de processos.

A Constituição exige do legislador um esforço continuado, no futuro, no sentido de dotar a jurisdição administrativa dos meios que lhe permitam cobrir todo o universo dos litígios jurídico-administrativos, sem necessidade de atribuir a sua apreciação aos tribunais judiciais. [viii]

A especialização, por sua vez, é um critério já classicamente utilizado para distribuição de competências nos próprios tribunais judiciais, sendo relevante para prosseguir fins de justiça da decisão como também de celeridade, procurando uma maior eficácia no exercício das jurisdições. Não será porventura absurdo considerar tribunais especializados dentro da jurisdição administrativa.

Dentro desta lógica de especialização podemos incluir o problema das contra-ordenações, que são questões materialmente administrativas, ou assim consideradas pela doutrina maioritária, e que apresentam conexões muito evidentes com a matéria e o processo penal. Também em relação a este aspecto releva mais uma vez o facto de que a matéria das contra-ordenações só se poderá incluir no âmbito da jurisdição administrativa num contexto em que já esteja instalada por todo o território nacional e a funcionar em boa velocidade uma rede de tribunais administrativos capazes de dar resposta adequada, sem o risco de gerar disfuncionalidades no sistema.

 

Conclusão

 

O legislador constitucional, ao atribuir aos tribunais administrativos e fiscais a competência genérica para apreciação dos litígios emergentes de relações jurídico- administrativas e fiscais reserva-lhes esta função. Mas esta reserva não é feita em termos absolutos, podendo o legislador ordinário retirar competências que de outro modo estariam naturalmente, por força da norma geral constitucional (e legalmente reproduzida), no âmbito de competência da jurisdição administrativa. Todavia a intervenção do legislador ordinário não é livre e discricionária devendo respeitar os preceitos e valores constitucionalmente estabelecidos. A fórmula do núcleo essencial pode tornar-se perante isto numa fórmula vazia para satisfazer as pretensões constitucionais, uma vez que este núcleo é, a priori, indeterminado.

A intervenção deve ser feita por via de critérios orientadores das opções do legislador, como o critério da imparcialidade e o critério da especialidade.

Aquilo que todavia parece claro é que as intervenções do legislador devem ser minimalistas, desprovidas de espírito reformador e aventureiro, optando antes por dotar os tribunais administrativos e fiscais de uma organização adequada e meios humanos e materiais satisfatórios para o exercício da função que lhes é constitucionalmente imposto.

Assim, em conclusão, admitimos desvios em relação àquilo que é o campo próprio de atuação dos tribunais administrativos. Sem prejuízo de se reafirmar que, a partir do momento em que se considerarem criadas as condições que permitam ao Contencioso Administrativo desempenhar eficazmente e eficientemente a sua função, não se justificará a manutenção de desvios como estes ao seu poder de dirimir litígios de natureza administrativa.

 

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[i] Neste sentido Cfr. Andrade, José Carlos Vieira de. “A Justiça Administrativa – Lições”, Almedina, 2016, p.98

 

[ii] Cfr. Freitas do Amaral, Diogo / Aroso de Almeida, Mário. “Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo”, Almedina, 2004, p.27

 

[iii] Por exemplo, considerou-se admissível a atribuição à jurisdição administrativa da competência para julgar ações de responsabilidade civil extracontratual por atos de gestão privada da administração. Também o Tribunal Constitucional entendeu por várias vezes que não é inconstitucional a norma que atribui aos tribunais fiscais a competência para a cobrança coerciva de todas as dívidas à Caixa geral de depósitos, mesmo que a relação jurídica em causa não seja administrativa e fiscal.

[iv] Neste sentido o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 10/05/94

[v] Freitas do Amaral, Diogo / Aroso de Almeida, Mário. “Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo”, Almedina, 2004

 

[vi] Sendo que um dos aspetos mais relevantes desta reforma prende-se com o facto de ela ter assentado em estudos de redimensionamento dirigidos à criação de uma rede de tribunais administrativos espalhada pelo território nacional e assim capaz de assegurar uma maior proximidade da justiça administrativa em relação ao cidadão. A instalação desta rede de tribunais constitui um imperativo constitucional indispensável à concretização da reforma.

[vii] Andrade, José Carlos Vieira de. “A Justiça Administrativa – Lições”, Almedina, 2016

[viii] Defendendo a solução, cfr. Freitas do Amaral, Diogo / Aroso de Almeida, Mário. “Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo”, Almedina, 2004, p.29

 

 

 

 

 

Referências bibliográficas:

 

·         Almeida, Mário Aroso de. “Manual de Processo Administrativo”, Almedina, 2016

·         Silva, Vasco Pereira da. “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise”, Almedina, 2013

·         Rezende, Guilherme Fabiano Julien de. “Contencioso Administrativo – O Processo Judicial”, Lumen Juris, 2017

·         Andrade, José Carlos Vieira de. “A Justiça Administrativa – Lições”, Almedina, 2016

·         Caupers, João. “Introdução ao Direito Administrativo”, Âncora, 2012

·         Freitas do Amaral, Diogo / Aroso de Almeida, Mário. “Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo”, Almedina, 2004

·         Correia, Sérvulo. “Direito do Contencioso Administrativo I”, Lex, 2005

·         Silva, Vasco Pereira da. “Para um Contencioso Administrativo dos Particulares”, Almedina, 1997

·         Estorninho, Maria João – A reforma de 2002 e o âmbito da jurisdição administrativa in Cadernos da Justiça Administrativa, no 35.

 

 

 

 

 

 

 

Carolina Andrade de Moura

Número: 27843

Turma A, subturma 10