Comentário
ao Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo – Processo: 0549/15 de 07/14/2015
– relativo á suspensão de eficácia do acto administrativo, interesse em agir,
legitimidade activa e legitimidade passiva (providência cautelar)
O
referido Acórdão centra-se no órgão de cúpula da hierarquia dos tribunais
administrativos e fiscais, sendo que a estes compete o julgamento de litígios
abrangidos pelo âmbito de jurisdição previsto no artigo 4.º do Estatuto dos
Tribunais Administrativos e Fiscais (doravante ETAF), sendo ainda de referir
que a sua sede se situa em Lisboa e tem jurisdição sobre todo o território
nacional.
O Autor (A), no exercício do direito
de ação popular, interpôs uma providência cautelar, ou seja, quando haja
fundado receio de constituição de uma situação de facto consumado ou da
produção de prejuízos de difícil reparação e, ainda, a verificação da
probabilidade de sucesso da ação principal, destinando-se assim a assegurar a
efetividade do direito ameaçado, tal como se pode verificar no artigo 120.º do
Código de Processo nos Tribunais Administrativos (de ora em diante CPTA).
Esta providência deu entrada no
tribunal a 13 de maio de 2015, na qual se pretendia a abstenção do processo de
subconcessão da Companhia Carris de Ferro de Lisboa, S.A. e o Metropolitano de
Lisboa, E.P.E. A dita providência surgiu após a aprovação da Resolução do Conselho de Ministros n.º 10/2015 a 26 de
Fevereiro de 2015, sendo que o ponto fulcral desta é a “reestruturação do setor
público dos transportes, em particular do transporte público de passageiros”,
resultante da implementação de um conjunto de reformas incidentes sobre as
empresas públicas pelo Estado no setor dos transportes[1], tendo então sido
publicado no Diário da República o anúncio de procedimento n.º 1730/2015, para
a celebração de dois contratos de subconcessão, dirigindo-se um á subconcessão
do serviço público de transporte por metropolitano de passageiros na cidade de
Lisboa e nos concelhos limítrofes da Grande Lisboa e o outro á subconcessão do
serviço público de transporte público coletivo de superfície de passageiros na
cidade de Lisboa. Ora, é de referir que estes serviços já se encontravam
perante concessões, nomeadamente, ao Metropolitano de Lisboa, E.P.E. e á
Companhia Carris de Ferro de Lisboa, S.A.
Após a entrada da Providência, o
Conselho de Ministros vem alegar alguns factos que vão suscitar questões ao
Tribunal, nomeadamente, quanto ao interesse processual e legitimidade ativa dos
requerentes e ainda quanto á legitimidade passiva da Autoridade Metropolitana
de Transportes de Lisboa.
Em primeiro lugar, cumpre analisar o
interesse processual dos requerentes. No Acórdão em causa as requeridas Carris
e Metropolitano de Lisboa alegam que, tendo-se já iniciado o processo com a
aprovação da indicada Resolução e o lançamento do concurso público com a
aprovação de todas as peças do Concurso e, por se terem esgotado todos os
efeitos da referida resolução, concluem que ocorre falta de interesse em agir
dos aqui requerentes, sendo então inaplicável o artigo 129.º do CPTA.
Este pressuposto, em processo
administrativo, não se confunde com o da legitimidade pois, tendo em conta os
ensinamentos de Mário Aroso de Almeida, o artigo 39.º do CPTA evidencia este
mesmo facto[2].
O interesse em agir exige apenas a demonstração da necessidade do recurso á
tutela jurisdicional, e não a verificação das condições da procedência da
pretensão[3]. Este Acórdão do TCA do
Sul refere que para que se verifique este pressuposto processual “basta que se
demonstre a utilidade ou vantagem imediata na declaração judicial pretendida”.
O professor José Duarte Coimbra afirma no seu trabalho de Oral de Melhoria “A
«legitimidade» do Interesse na Legitimidade Activa de Particulares para
impugnação de actos administrativos” que o interesse processual “traduz uma
ideia de utilidade de acesso ao processo e de adequação do meio processual
escolhido”.
Segundo a perspetiva de Mário Aroso de
Almeida, no interesse processual não se procura saber se a parte é titular ou
não da situação material controvertida, o que é de facto relevante é saber se
existe uma necessidade efetiva de tutela judiciária, de modo a o recurso a
tribunal seja dificultado relativamente a ações inúteis, quanto ás quais a
parte não retirará qualquer utilidade ou benefício[4].
Não há dúvida de que o interesse é um
pressuposto da ação, mesmo sendo esta cautelar. O tribunal veio a defender que
o interesse dos requerentes, apesar de já ter iniciado o processo após a
aprovação da Resolução do Conselho de Ministros e já ter sido lançado o
concurso público para a adjudicação das subconcessões dos sistemas de transporte
do ML e da Carris, é ainda útil, não se tendo esgotado todos os efeitos da
Resolução. O tribunal conclui quanto a esta questão que existe interesse em
agir, improcedendo, portanto, a questão prévia suscitada, o que parece fazer
todo o sentido, pois existe no caso um interesse real e atual ou, como o
Professor Vieira de Andrade defende, da procedência da ação tem de ser retirada
uma utilidade[5].
A ação tem de facto utilidade, isto é, atendendo ao caso, não é possível
afirmar que o deferimento do pedido de suspensão da deliberação e demais
pedidos formulados seja inútil para os interesses que se visam proteger, tendo
em conta que, tal como é indicado pelo tribunal, não resulta dos autos que o procedimento do
concurso tenha terminado nem tenham sido celebrados quaisquer contratos.
Relativamente á questão da legitimidade
ativa, a Carris e o Metropolitano de Lisboa invocam a ilegitimidade ativa dos
requerentes por não se tratar da defesa de valores e bens constitucionalmente
protegidos que ancorem a instauração de qualquer ação popular, acrescentando
que não estão preenchidos os requisitos para intentar uma ação popular. Ora, o
CPTA assume a legitimidade como um pressuposto processual, sendo que tem
legitimidade ativa quem alegue a titularidade de uma situação cuja conexão com
o objeto da ação proposta o apresente como em condições de nela figurar como
autor.[6] Este pressuposto assume
grande relevância pois é através que a lei seleciona os sujeitos de direito
admitidos a participar em cada processo levado a tribunal. Quanto á
legitimidade ativa, o critério geral para a sua aferição prende-se com o
“interesse direto em demandar”, que consiste na utilidade oriunda da
procedência da ação enquanto sujeito da relação material controvertida tal como
é configurada pelo autor.[7]
No Acórdão em causa os requeridos alegam
que o Município de Lisboa é a entidade legítima para sindicar judicialmente a
titularidade das concessões outorgadas ao ML e à Carris, fazendo assim com que
os requerentes sejam partes ilegítimas, invocando a declaração de absolvição da
Instância, por aplicação do disposto nos artigos 89º/1-d) do CPTA e o artigo
278º/1-d do CPC, ex vi artigo 1º do
CPTA. Por outro lado, os requerentes alegam que possuem de facto legitimidade
para a ação popular em causa, pois estão em causa bens e direitos patrimoniais
do Município de Lisboa, afirmando ainda que a sua posição quanto à titularidade
dos direitos de concedente do Município de Lisboa é objeto de controvérsia no
presente processo e deve ser tratada em sede de defesa por impugnação.
É de referir que o objeto da ação popular,
disposta nos artigos 9.º/2 do CPTA, 52.º/3 da CRP e o artigo 2.º da Lei 83/95
de 31 de agosto, é a defesa de interesses difusos, visto que são interesses da
comunidade em geral, devendo ser reconhecido aos cidadãos o direito de
promover, individual ou associadamente, a defesa de tais interesses[8], sendo relevante afirmar
que a ação popular administrativa aplica-se a todas as espécies processuais que
integram o contencioso administrativo, tal como é referido pelo Acórdão em
causa.
Neste caso é fácil a assunção de que está
em causa um bem do Município, pois quer a rede do Metropolitano de Lisboa, quer
o serviço público de transporte público colectivo de superfície de passageiros
na cidade de Lisboa utilizam basicamente o domínio público da cidade de Lisboa,
assim como o respectivo subsolo. Não parece faz sentido, neste caso, a
procedência da exceção de ilegitimidade ativa do Município de Lisboa, tendo em
conta que não se pretende criar alterações negativas no serviço público de
transporte de passageiros e a subconcessão destes serviços e o seu alargamento
para o sector privado pode fazer isso mesmo, afetando assim preceitos constitucionais.
A ação popular implica um alargamento da
legitimidade processual ativa, conferindo uma legitimidade ativa difusa e
indireta, ou impessoal, para propor a ação a quem não seja titular das posições
jurídico-substantivas que se invocam no processo. Assim é afastada a regra
geral indicada no artigp 9.º/1 do CPTA, que dispõe que é parte legitima quem
alega ser parte na relação material controvertida[9].
O tribunal conclui, acertadamente, quanto
a esta questão, que os requerentes têm legitimidade ativa, improcedendo a
questão prévia. Esta legitimidade existe independentemente de qualquer lesão
específica na sua esfera jurídica, património ou demonstração de benefícios
diretos e imediatos que derivariam da anulabilidade ou suspensão do ato, pois
estamos a analisar a defesa de interesses difusos.
Quanto á questão da Ilegitimidade passiva da Autoridade
Metropolitana de Transportes de Lisboa, esta vem invocar que é parte ilegítima
no presente processo cautelar, por estar em causa a suspensão da Resolução do
Conselho de Ministros n.º 10/2015, relativa á subconcessão dos serviços
públicos de transportes de passageiros prestados pelo Metropolitano de Lisboa,
E.P.E, e pela Carris, S.A. Acontece que a Resolução do Conselho de Ministros
n.º 10/2015 omite totalmente a intervenção da AMTL no agrupamento de entidades
adjudicantes que será responsável pelo processo de abertura ao mercado da
exploração dos serviços públicos de transporte rodoviário e metropolitano de
passageiros na cidade de Lisboa. A AMTL não faz integra as entidades nomeadas
na Resolução, sendo ainda relevante que os requerentes não invocam sequer na
Petição cautelar fundamentos dos quais resulte o seu interesse.
O regime aplicável quanto a esta
matéria encontra-se no artigo 10.º do CPTA. De acordo com o professor Mário
Aroso de Almeida, este preceito desdobra-se em dois, ao estabelecer, por um
lado, que a legitimidade passiva corresponde á contraparte na relação material
controvertida, tal como esta é configurada pelo autor, sendo este o critério
comum e, por outro, o litígio não pressupõe a pré-existência de uma relação
jurídica entre as partes[10]. Resulta do artigo 10.º/1
do CPTA que devem intervir como contrainteressados “as pessoas ou entidades
titulares de interesses contrapostos aos do autor”.
No presente Acórdão, a relação
material tal como configurada pelos requerentes consiste na intervenção do
Conselho de Ministros, nos conselhos de administração do Metropolitano de
Lisboa, E.P.E e da Carris, S.A, assim como as entidades a quem cumpre a
execução da mesma. Ou seja, a procedência deste pedido não se repercute
diretamente na esfera jurídica da AMTL, pois como já foi referido, esta
entidade não assume a posição de entidade adjudicante responsável por esse
procedimento, não sendo, portanto, uma “entidade diretamente prejudicada”, pelo
que o tribunal veio a concluir que a AMTL deveria ser absolvida da Instância,
sendo procedente
a exceção de ilegitimidade passiva da AMTL.
Por fim, importa ainda analisar
brevemente a questão da suspensão de eficácia, nos termos em que os requerentes
invocam que deve ser concedida a providência nos termos do artigo 112.º/2 do
CPTA por se preencherem os requisitos do periculum
in mora e fumus boni iuris, sendo
que o tribunal conclui pela verificação deste último, presente no artigo
120.º/1 – b) do CPTA. Quanto ao periculum
in mora, a sua existência terá que ver com a maior ou menos dificuldade no
restabelecimento da situação que deveria existir se a conduta ilegal não
tivesse tido lugar. No presente caso, face aos interesses públicos em causa, se
prodecer a ação principal gerar-se-ão prejuízos de difícil reparação, devido às
indemnizações a suportar em caso de anulação dos contratos de subconcessão,
pelo que o tribunal conclui pelo preenchimento do periculum in mora.
O tribunal vem defender que a adoção
da providência deverá ser recusada quando os danos que resultariam da sua
concessão se mostrarem superiores daqueles que poderão resultar da sua recusa.
Ora, no presente caso, ao ser paralisado o concurso em plena fase de entrega de
propostas, muito possivelmente será posto em causa o interesse dos candidatos
face aos custos acrescidos que poderão advir da suspensão do processo até
decisão final da ação principal, o que importa um risco para a capacidade de
resposta aos compromissos financeiras assumidos e para a viabilidade das
referidas concessões. A atribuição de uma providência cautelar implica uma
“justa comparação dos interesses em jogo” o que exige que o tribunal proceda,
perante o caso em concreto, a uma ponderação equilibrada dos interesses
concretamente em presença, nos quais deve existir um balanço entre eventuais
riscos que a providência possa trazer para os interesses públicos ou privados
contrapostos aos do requerente e a vastidão dos danos que a sua recusa possa
causar ao requerente[11].
Dito isto, parecem existir
argumentos suficientes para concordar com a decisão do tribunal, que termina
com a conclusão de que os danos para o interesse público que resultariam da
suspensão do ato são superiores aos que poderiam resultar da sua recusa, tendo
julgado improcedente a pretensão cautelar requerida, assim como o pedido de
intimação.
Catarina da
Silva Palma, Subturma 10, n.º 23736
[1] Diário
da República, 1.ª série — N.º 46 — 6 de março de 2015, Resolução do Conselho de
Ministros n.º 10/2015.
[3] Acórdão do Tribunal Central
Administrativo Sul, Processo n.º 06242/10, de 01/29/2015.
[4] Mário Aroso de Almeida, “O novo regime do processo nos tribunais
administrativos”, 4ª edição, 2005.
[5] José Viera de Andrade, “A Justiça Administrativa (Lições)”,
10ª Edição, 2009.
[6] Mário Aroso de Almeida, “Manual de Processo Administrativo”,
Almedina, 2017, 3ª Edição, pp. 213 e seguintes.
[8] Acórdão do Tribunal Central
Administrativo Sul, Processo n.º 10452/13, de 23/01/2014.
[10] Mário Aroso de Almeida, “Manual de Processo Administrativo”, Almedina,
2017, 3ª Edição, pp 246 e seguintes.
[11] Mário Aroso de Almeida, “Manual de Processo Administrativo”,
Almedina, 2017, 3ª Edição, pp 456 e seguintes.
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