O silêncio da Administração

O Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante CPTA) introduziu um meio processual destinado tutelar situações relativas à omissão de atos administrativos legalmente devidos, sendo esta a ação de condenação à prática do ato devido. É no artigo 67.º n.º1 deste código que se encontra a situação mais frequente de dedução do pedido de condenação á prática de ato administrativo, nomeadamente, a dedução de um pedido dirigido à prática de um ato administrativo, por meio de apresentação formal de um requerimento[1], pressupondo a prévia apresentação do mesmo junto da autoridade administrativa competente por parte do interessado, isto é, do titular do poder de exigir a prática do ato administrativo.

De acordo com o artigo 67.º n.º1, esta ação compreende quatro tipos de situações, nomeadamente, a hipótese de silêncio perante o requerimento apresentado (artigo 67.º n.º1 alínea a)), a de indeferimento do requerimento (artigo 67.º n.º1 alínea b)), a de recusa de apreciação do requerimento (artigo 67.º n.º1 alínea b)) e a de ato administrativo de conteúdo positivo parcialmente desfavorável ao interessado (artigo 67.º n.º1 alínea c)), sendo que nos vamos focar na situação presente na alínea a) do n.º1 do artigo 67.º do CPTA, relativa aos casos de omissão ou inércia da Administração, desde que a lei não determine para essa omissão qualquer tipo de relevância jurídica pois, caso a lei atribua relevância jurídica, o ato não será devido, não havendo lugar a esta ação.

A situação prevista na alínea a) do n.º 1 do artigo 67.º do CPTA pressupõe a existência de um requerimento dirigido à administração relativamente ao qual esta não se pronunciou dentro do prazo legal.[2] Esta alínea incide sobre situações de incumprimento do dever de decisão perante requerimentos que lhe tenham sido apresentados e que a tenham constituído no dever de decidir, por parte da Administração. Quanto a este dever de decidir, consagra o artigo 13.º do Código do Procedimento Administrativo (de ora em diante, CPA) o princípio da decisão, dispondo o n.º 2 a exoneração por parte do órgão competente deste dever de decidir sobre um requerimento que lhe seja dirigido, para os casos em que o interessado tenha apresentado há menos de dois anos um requerimento formulado pelo mesmo pedido e com os mesmos fundamentos.

Neste âmbito é relevante explicar que no regime anterior ao CPTA vigorava o chamado indeferimento tácito, nas demarcações do antigo artigo 109.º do CPA. Esta figura constituía uma ficção jurídica, pois nos módulos em que foi criada para o processo administrativo, havia a necessidade de ficcionar a existência de um ato administrativo de indeferimento, de forma a que o interessado conseguisse fazer uso do único meio de tutela contenciosa que lhe estava disponível – a ação de impugnação de atos administrativos, ou seja, até à reforma, existia uma ficção de indeferimento tácito, justificado pela necessidade de existência de um ato administrativo para efeitos de impugnação.

A esta conceção de indeferimento tácito, com a sua matriz histórica no direito francês, é atribuída um “significado jurídico negativo de indeferimento ao silêncio administrativo, entendido este como ausência de uma decisão expressa de Administração, relativamente a uma petição que lhe seja dirigida por um particular”, que está relacionado com o sistema de contencioso administrativo fundado na regra de decisão prévia.[3]

Como afirma o professor Mário Aroso de Almeida, o próprio interessado, quando optasse por exercer esta faculdade, fazia nascer o indeferimento tácito, de forma a o impugnar como se ele fosse um ato administrativo de conteúdo negativo. Portanto, estávamos perante um sistema no qual a falta de uma decisão que se pronunciasse sobre o pedido feito pelo particular constituía uma grande barreira ao acesso à justiça no âmbito administrativo, pelo que se tornou necessário ficcionar a existência de um ato administrativo de indeferimento, suscetível de impugnação, como se se tratasse de um verdadeiro ato.

Esta era a solução utilizada pela jurisprudência, como se pode retirar da citação do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (doravante STA) de 2006, no qual, perante a existência de um dever legal de decidir os pedidos sobre matérias que se encontrem nas competências que lhes são atribuídas, a consequência da falta dessa decisão no prazo legal traduz-se no indeferimento tácito, de acordo com o disposto no artigo 109.º do CPA e, “consistindo esse indeferimento numa mera presunção para efeitos contenciosos, mal se compreenderia que se considerasse a sua verificação e, ao mesmo tempo, se considerasse também que o mesmo não era impugnável, o que redundaria, na prática, na supressão do significado jurídico típico atribuído à falta do dever legal de decidir”[4].

O CPTA veio então introduzir uma nova solução, deixando de fazer depender o acesso á jurisdição administrativa da existência de um ato administrativo passível de impugnação e, consequentemente, deixou de ser necessário ficcionar a existência de um indeferimento tácito suscetível de impugnação. O silêncio da Administração deixou de configurar uma ficção legal de atos para efeitos de recurso contencioso e passou a ser considerado como um “verdadeiro incumprimento do dever de decisão”[5], contra o qual se reage através da ação administrativa de condenação da Administração á prático de ato devido. O destino do ato tácito negativo era assegurar ao interessado o exercício de uma garantia jurisdicional face a inércia da Administração. Ora, a criação de um novo meio processual retira a utilidade do prévio instituto, pelo que a impugnação de um ato ficcionado deixa de ser necessária para tutelar eficazmente este direito.

Isto significa que o texto da lei passou a conter o pressuposto processual da ação á mera ausência de uma decisão expressa dentro do prazo legal e ainda eliminou a hipótese de impugnação contenciosa do ato tácito de indeferimento. portanto, o CPTA aboliu o ato de indeferimento tácito, “enquanto ficção jurídica destinada a possibilitar ao interessado o exercício do direito de impugnação contenciosa, deixando a tutela jurisdicional da omissão circunscrita ao pedido de condenação à prática do ato devido”, o que pode também ser entendido como uma derrogação do artigo 109.º n.º1 do CPA por via do artigo 67.º n.º1 alínea a) do CPTA.[6]

Neste contexto, Mário Aroso de Almeida argumenta que o “incumprimento, no prazo legal, do dever de decidir, por parte da Administração passa a ser tratado como a omissão pura e simples, que efetivamente é, ou seja, como um mero facto constitutivo do interesse em agir em juízo para obter uma decisão judicial de condenação à prática do ato ilegalmente omitido”[7], pelo que poderá existir ação de condenação da Administração à prática de ato devido, sem exigência da apresentação prévia do requerimento, nos casos em que não tenha sido cumprido o dever de emitir um ato administrativo que resultava da diretamente da lei ou na situação de se pretender obter a substituição de um ato administrativo de conteúdo positivo. José Vieira de Andrade refere-se a estas situações como de indeferimento indireto, quando a simples impugnação de uma decisão positiva não se mostra suficiente para permitir a satisfação integral dos direitos e dos interesses legalmente protegidos.[8]

            Cumpre analisar que esta omissão a que nos referimos não alude a um simples não fazer, a um simples conceito de negação, pois estamos a falar de omissão em sentido jurídico, que se traduz em não fazer aquilo a que se estava obrigado, sendo que pressupõe a existência em concreto de deveres emergentes da competência administrativa e, claro, a sua violação. O artigo 67.º n. º1 alínea a) pressupõe uma situação de falta de decisão expressa de requerimento no prazo legal, ou seja, está em causa uma omissão, isto é, uma situação de inércia administrativa face á pretensão formulada pelo administrado, constituindo assim o processo judicial uma forma de reagir contra a violação do dever legal de decidir,[9] isto é, a falta no prazo fixado para a sua emissão, de decisão final sobre pretensão dirigida a órgão administrativo competente constitui incumprimento do dever de decidir, conferindo assim ao ao interessado o direito de fazer uso dos meios de tutela jurisdicionais efetivos, nomeadamente, a ação de condenação da Administração à pratica do ato devido.

            De acordo com os ensinamentos de Sérvulo Correia, a inércia não vale como ato, sendo somente uma ausência de pronúncia, em que há a falta de regulação de uma situação concreta, que não foi sequer requer recusada pela Administração. Então, se a inércia respeita a um pretendido ato secundário e existe um ato primário negativo, subsiste o ato primário, pois nada se alterou após a sua emissão. Aponta também neste sentido o Acórdão do STA de 2004, segundo o qual, findo o prazo de decisão da impugnação administrativa e constituída a situação de inércia, o ato primário que foi objeto da impugnação converte-se em ato final do procedimento, dando início ao decurso do prazo para utilização do meio contencioso.[10]

            O CPTA certifica-se que não utiliza nos seus preceitos a palavra silêncio para as situações de inércia. Como exemplo disto basta averiguar o artigo 69.º n. º1 do CPTA. Do mesmo modo, fala de indeferimentos quando se refere a atos administrativos expressos, e não a situações de pura inércia ou omissão, em que não há qualquer indeferimento.[11]

            Dito isto, a inércia perante requerimento ou petição dos administrados viola, desde logo, o direito de petição, consagrado no artigo 52.º n.º1 da Constituição da República Portuguesa, sendo que, para que uma omissão de um órgão da Administração Pública assuma relevo jurídico, é necessário a verificação cumulativa de certos pressupostos, nomeadamente, a iniciativa do particular, a competência do órgão administrativo interpelado para decidir o assunto, tendo aqui em conta o artigo 67.º n.º 3  do CPTA, o dever legal de decidir, por parte de tal órgão e, por fim, o decurso do prazo estabelecido na lei, que é de 90 dias, se outro não for especialmente fixado.

Assim, podemos dizer que a condenação á prática de ato devido serve para obter a condenação da entidade competente á prática de um ato administrativo que tenha sido ilegalmente omitido ou recusado, dentro de um determinado prazo, tendo em conta o artigo 66.º n. º1 do CPTA, sendo de mencionar ainda que este ato devido é o ato administrativo que, na perspetiva do autor, deveria ser emitido e não foi, tanto por existência de uma omissão ou por uma recusa, quando tenha sido praticado um ato que não satisfaça uma pretensão.

Como vem disposto no artigo 67.º n. º1 alínea a) do CPTA, esta ação tem como objetivo tutelar a inércia da Administração, condenando-a a agir, situação esta que corresponde ao indeferimento tácito.[12] Como se diz no CPTA anotado, “ a introdução do processo de condenação à prática de ato devido, na medida em que afasta a possibilidade de os interessados utilizarem a via impugnatória para reagir, em geral, contra os indeferimentos (artigo 51.º n.º4 do CPTA), e, em especial, contra o silêncio da Administração - é dizer, contra a omissão do dever de decidir (alínea a) do artigo 67.º n.º1) - determinou a extinção da figura do indeferimento tácito”.[13]

            Em nota de conclusão, no Estado de Direito democrático todos os cidadãos dispõem da pretensão de ver analisados e decididos, dentro de um praza razoável, os pedidos que dirige à Administração, pelo que, desde que o requerimento seja apresentado junto da autoridade administrativa competente e a sua formulação seja suficientemente clara e adequada, a autoridade requerida está juridicamente obrigada a considerar o pedido, a decidi-lo e a dar resposta ao requerente. É evidente que é necessário rever o CPA e CPTA por parte do legislador, visto que há que adaptar e melhorar o texto da lei á reforma da justiça administrativa que tem vindo a ocorrer nos últimos anos. Este meio de tutela não se mostra sempre adequado, pois segundo Mário Aroso de Almeida, a condenação á prática de um ato administrativo não é a via adequada para tutelar quem seja confrontado com uma situação de silêncio no âmbito de uma impugnação administrativa necessária, deduzida contra um ato administrativo de conteúdo positivo, visto que tem apenas o alcance de abrir o acesso á via contenciosa, pois a situação jurídica aqui não se dirige á prática de um ato administrativo novo, mas á remoção do ato administrativo de conteúdo positivo que o lesou.  Se o silêncio da Administração equivale a um deferimento tácito, é possível formular dúvidas sobre a razão de ser da ação de condenação no ato devido, visto que o efeito positivo pretendido pelo particular resulta da presunção legal de deferimento tácito, pelo que o regime deverá, no futuro, sofrer algumas alterações.

Catarina da Silva Palma,

subturma 10 – 4º ano

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[1] Mário Aroso de Almeida, “Manual de Processo Administrativo”, 3ª Edição, Almedina, 2017, p.314.

[2] Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 12 de março de 2015, Proc. n.º 01215/11.1BEBRG.

[3] Luís António Malheiro Meneses do Vale, “A condenação á prática de ato devido”, (estudo apresentado no curso de Mestrado em Ciências Jurídico-Políticas da Universidade de Coimbra), Coimbra, 2004.

[4] Acórdão do STA de 16 de maio de 2006, Proc. N.º 0118/06.

[5] Luís Cabral Moncada, “As alterações ao CPA por força do novo CPTA”, Polis, Revista de estudos Jurídico-Políticos, n.º 13/16 (2007), pp.200 e seguintes.

[6] Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 22 de maio de 2014, Proc. n.º 10393/13, que faz menção da obra de Carlos Alberto Cadilha e Mário Aroso de Almeida, in “comentário ao CPTA”, 2010, p. 443 e Mário Aroso de Almeida, in “O novo regime (…), p.p. 207 e ss.

[7] Mário Aroso de Almeida, “Manual de Processo Administrativo”, 3ª Edição, Almedina, 2017, p.316.

[8]  José Vieira de Andrade, “A Justiça Administrativa” (Lições), Almedina, 2015, pp. 184 e seguintes.

[9]   Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 7 de outubro de 2008, Proc. n.º 00012/07.3BEMDL.

[10] Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 25 de outubro de 2007, Proc. n.º 00236/04.5BECBR.

[11] Cf. Nota de rodapé 7 da presente exposição.

[12] Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 11 de outubro de 2007, Proc. n.º 00670/04.0BECBR

[13] Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, “Código de Processo nos Tribunais Administrativos anotado”, Volume I, nota II ao artigo 66.º do CPTA.