Introdução
Este acórdão[1]
centra-se no 2º grau de hierarquia dos tribunais administrativos, pois trata-se
de uma questão já ocorrida em tribunal de 1ª instancia, no Tribunal
Administrativo e Fiscal de Sintra, no processo n.º 2526/15.2BESNT.
Ocorreu novo pedido por parte do particular, daí que se forneceu o
Recurso para o Tribunal Central Administrativo Sul, no processo nº 36/18.5BESNT,
o atual.
O Autor (A) interpôs uma providencia
cautelar que consiste numa situação utilizada para evitar que ocorra um
resultado muito provavelmente eficaz em ação principal e que esse mesmo
resultado visa a violação dos seus direitos, como indica o artigo 120º CPTA.
A é um particular que quer ver a sua
posição valorizada e protegida, fazendo uma 2ª providencia cautelar neste
acórdão do TCA, pois já tinha intentado providência cautelar contra o Ministério da
Administração Interna (devido ao despacho de 23 de março de 2015, proferido
pela Senhora Ministra da Administração Interna) que o puniu com a pena disciplinar
de Aposentação Compulsiva, tendo o Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra
(o tal de 1ª instância), através da sentença de 10 de agosto de 2015 (Proc.º
n.º 2526/15.2BESNT), recusado a providência cautelar requerida.
Como A não viu proferida sentença a seu
favor, intentou uma nova providência cautelar por ter sido recusada esta
primeira.
Sabe-se que a ação instaurada foi contra
a SIC (Sociedade Independente de Comunicação) e
o MAI (Ministério da Administração Interna) que se constituem como os
recorridos, i.e., os sujeitos aos quais o recorrente alega a criação do ato
administrativo inválido que violaria a sua posição, o seu interesse subjetivo.
O recorrido SIC indica nas suas
contra-alegações que o recorrente intentou este 2º procedimento cautelar com os
mesmos argumentos, a mesma causa de pedir e o mesmo pedido que foi utilizado
pelo recorrente na decisão recorrida, i.e., no processo do tribunal de 1ª
instancia. Para além disso, o recorrido SIC alega que as alegações do
recorrente referentes aos fundamentos de facto e de direito não se conseguem
compreender nem criar uma causa de pedir sustentável de apreciação.
O recorrido MAI nas suas
contra-alegações acrescenta, para além do que foi enunciado pelo recorrido SIC,
que não foram cumpridos os prazos apresentados por lei relativamente à
possibilidade de se utilizar uma providência cautelar e apresenta ainda o seu
tempo de extinção se não se fizer uso, a tempo, delas - artigo 123º/1/a) CPTA.
O artigo 58º CPTA insere as condições referidas a cada prazo que,
eventualmente, um deles terá sido incumprido (o acórdão não especifica qual
deles é). Sendo o prazo para impugnação jurisdicional do ato administrativo
ultrapassado, indica o recorrido MAI, que se extingue o processo cautelar.
O tribunal indica, de seguida, as
questões que lhe foi pedido que rediga uma resposta, que dizem respeito aos
pedidos do autor que se apresentam enunciados, um a um[2].
1º
pedido do autor
O 1º pedido do autor centra-se em «avaliação
da nulidade decisória (do tribunal da 1ª instância) por essa decisão ter
omitido questões sobre os fundamentos de Facto e de Direito e não ter apreciado
os prejuízos de difícil reparação para o requerente da providência».
A resposta do tribunal foi a seguinte:
O dever do juiz insere-se em apreciar as questões respeitantes ao pedido e à causa de pedir,
os argumentos, as razões ou os fundamentos invocados pelas partes para sustentarem
a sua causa de pedir. Tem também de discriminar os factos que considera
provados e em que faz assentar o seu raciocínio decisório e deve indicar,
interpretar e aplicar as normas jurídicas que conduzem à decisão final, artigo 94º/2
e 3; 95º/1, CPTA e 607º/2 a 4 e 608º/2 do CPC[3].
O juiz não tem,
assim, que verificar todos os argumentos apresentados pelas partes mas apenas
os que são indispensáveis para cumprir o seu dever de fundamentação da sua
decisão, e pronuncia-se apenas sobre as questões concretas em litígio, ou seja,
sobre o que lhe foi pedido apenas pelo autor. Isto vai de encontro ao
pressuposto no artigo 7º-A/1, CPTA.
Por sua vez,
apenas o incumprimento absoluto do dever de fundamentação é que conduz à dita
nulidade decisória e não, como o autor tinha dito, de “não ter apreciado os
prejuízos de difícil reparação para o requerente da providência”.
Se fosse a dita
nulidade decisória que se tratasse na realidade, seria verificado o artigo
615º/1/b) CPC que indica que é nula a sentença quando não
especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão e
ainda, pelo artigo 615º/1/d)
CPC, que é nula a sentença quando o juiz deixe de se pronunciar sobre questões
que devesse apreciar ou conheça questões de que não podia tomar conhecimento.
Assim, como não
foi esse o ocorrido, esta fundamentação não constitui nenhuma nulidade por
omissão de pronúncia. O recorrente não consegue, assim, ver o seu pedido ir
avante, conforme queria[4].
2º pedido do autor
O 2º pedido do autor centra-se em «avaliação do erro decisório (do tribunal de 1ª
instância) que indicou litispendência»[5].
O autor pede a suspensão de eficácia do despacho de 23-03-2015, da
Ministra da Administração Interna, que aplicou ao Recorrente a pena disciplinar
de aposentação compulsiva e dos “atos
administrativos conexos” que o Recorrente não os identifica concreta e
especificamente, nem nas suas alegações de recurso, nem no âmbito da Petição
Inicial entregue e pede um pedido indemnizatório em resposta a ter-se sido
atribuído o tal despacho.
A resposta do tribunal foi a seguinte:
O tribunal admite que apenas vai ser considerado
no pedido do autor, através da presente providência, a suspensão de eficácia do
despacho.
Quanto aos outros atos que tenham sido
proferidos, eles não podem ser considerados como objeto a ser discutido nesta
providência cautelar por
não estarem corretamente formulados ou não poderem sê-lo no âmbito de uma
providência cautelar.
Quanto ao pedido indemnizatório,
considera-se que o recorrente se refere a algo a peticionar na ação principal
daí não pode ser objeto nesta providência cautelar.
Assim, a meu ver, o autor consegue
parcialmente o que quer (não consegue que se considere o pedido indemnizatório
por parte do tribunal mas, ao menos, o tribunal irá considerar se ele tem razão
aquando à invalidação do despacho que lhe foi submetido).
Na segunda parte do pedido, o autor
acusa o tribunal de 1ª instância de invocar uma litispendência que não
corresponde à realidade. O tribunal explorou o assunto da seguinte maneira:
O autor indica
que pela má decisão o tribunal de 1ª instância, agora foram invocados mais
vícios contra o ato suspendendo e acrescentados mais prejuízos, acrescentados
contrainteressados não são partes no 1º processo – negando, assim, a ocorrência
de situação de litispendência por os contrainteressados não serem as mesmas
partes no processo (porque agora são os contrainteressados a serem destacados).
Note-se que nas várias ações (3 no total, sendo os dois primeiros colocados na
1ª instancia e apenas uma providência no Recurso), o autor utilizou sempre os
mesmos argumentos.
O tribunal
responde a isto, dizendo que o autor não tem razão neste fundamento pois o
recorrente visa surtir um único efeito com base numa
única causa de pedir, em que as partes demandadas a título principal são as
mesmas. Isto traz a consequência de ser uma repetição de providências
cautelares na dependência de uma mesma causa principal[6].
O termo “Litispendência”, segundo Antunes
Varela, significa o acontecimento ocorrente quando se instaura um processo,
estando pendente, no mesmo tribunal (ou diferente) outro processo entre os
mesmos sujeitos, tendo o mesmo objetivo, fundado na mesma causa de pedir[7].
É certo que esta definição vem do
Processo Civil mas, como consta o artigo 1º/3ª parte, CPTA, o processo nos
tribunais administrativos rege-se, entre outros, supletivamente, pelo disposto
na lei de processo civil, com as necessárias adaptações.
Assim, o
tribunal responde que a não indicação de certos contrainteressados na 1ª ação
cautelar e agora os indica na 2ª ação cautelar não afasta a possibilidade de se
considerar que existe uma situação de litispendência por ter intentado duas
ações cautelares contra as mesmas partes[8].
O conceito “mesmas
partes” insere-se no sentido em que o contrainteressado, apesar de não ser uma
verdadeira parte, é uma “quase” parte, é alguém que se insere ao lado das
entidades demandadas (ou seja, os réus, as partes “acusadas” no processo).
Estes
contrainteressados não eram verdadeiros sujeitos processuais mas consistem no
que era, antigamente, os auxiliares das partes. A reforma de 1985 permitiu que
se encarasse estes indivíduos como assistentes processuais, i.e., alguém que
intervém no processo mas numa posição subordinada ao sujeito principal,
possuindo elementos adicionais de facto e de direito que não foram alegados
pelas partes processuais.
Hoje, com uma
nova reforma e um novo legislador, este passou a entender este conceito como um
conceito que deve ser alargado em toda a sua consideração e passar a considerar
o contrainteressado como uma parte do processo.
Isto porque o
contrainteressado identifica-se com a relação material em causa do ato
administrativo do despacho por uma das seguintes razões: por se poder encontrar
diretamente prejudicado com a eventual aceitação do pedido do autor ou que
tenha interesse legítimo na manutenção do ato impugnado, tal como legitima o
artigo 57º CPTA.
Em suma, ocorre
aqui uma situação de litispendência porque o recorrente apresentou ação cautelar
idêntica à do processo anterior às duas ações anteriores (ambas na 1ª
instancia), quanto aos sujeitos, causa de pedir ou aos pedidos, artigo 581º/1
CPC e artigo 1º CPTA.
Assim, a
decisão recorrida no 1º processo não errou quando proferiu litispendência[9].
3º pedido do autor
O 3º pedido do autor centra-se em «avaliação do erro decisório de 1ª instancia porque aí não foram apreciados
os prejuízos de difícil reparação para o requerente da providência e porque
este demonstrou que os pressupostos para o seu deferimento estavam preenchidos».
A resposta do tribunal foi a seguinte:
Como foi
verificada a litispendência, não haveria de se conhecer do mérito da ação
cautelar, que ficaria prejudicada a apreciação dos invocados prejuízos ou do
preenchimento dos critérios do artigo 120º CPTA. Assim, não errou a decisão
recorrida quando não apreciou esta matéria.
A decisão
recorrida não possui, assim, nenhum erro de julgamento quando não apreciou este
mérito cautelar[10].
Conclusão final do acórdão
O Tribunal Central Administrativo Sul concorda
com a decisão dada pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de
Sintra, não dando razão ao recorrente, negando assim o provimento ao recurso
interposto.
As custas
correm por conta do recorrente, sem prejuízo do apoio
judiciário de que goze, pelo disposto dos artigos 527º/1
e 2 CPC que indica que pagará a parte que não tenha vencimento da causa, ou
seja, a parte vencida, que foi o autor[11].
As
minhas observações finais
Na minha
opinião, o acórdão (processo nº
36/18.5BESNT) esclarece indicações relativamente a providências cautelares
regidas aquando de um ato administrativo contra uma entidade pública (Ministério
da Administração Interna) relativamente a uma posição dentro de uma entidade
privada (a Sociedade Independente de
Comunicação).
O acórdão revela que os contrainteressados, apesar de não serem parte
do processo, são tão importantes quanto esta, ao ponto de se considerarem
dentro do conceito para se considerar algo como litispendência e concluir a
ação contra os desejos do recorrente, ou seja, a não impugnação do ato
administrativo[12].
Quanto a um situação decorrente de uma litispendência, as possíveis dúvidas
suscitadas no inicio dizem respeito a se tal era possível proferir nova ação
com a mesma causa de pedir, os mesmos sujeitos, tudo exatamente igual ao
anterior. Este acórdão profere a resposta a esta questão e ainda que tal
cenário não se modifica relativamente a um caso proferido em tribunal
administrativo[13].
O acórdão indica ainda de uma forma prática o quão estreita se mostra a
relação entre o Direito Processual Civil e o Contencioso Administrativo em
questões ligadas à providência cautelar e ao papel fundamental e obrigações
realizadas e esperadas por parte do juiz.
É importante relembrar que, tal disse Vasco Pereira da Silva, nas suas
aulas teóricas, o papel do juiz dentro do Contencioso Administrativo não nasceu
da mesma forma e da mesma liberdade que ocorre nos tribunais judiciais. Este
juiz sofreu, como diz Pereira da Silva, o seu “trauma da infância difícil” pois
antigamente havia uma grande confusão entre administrar e julgar. Até à reforma
do CPA de 2004, todos estes problemas seriam averiguados pelos tribunais
judiciais e o juiz administrativo poderia apenas anular e não julgar, como era
suposto, sobre eles. O juiz administrativo, produto dos momentos de
constitucionalização e de europeização que Portugal tem vindo a receber, pode
hoje não só apenas anular mas também condenar e realizar uma solução prática ao
caso concreto, não se encontrando limitado nas suas decisões em qualquer forma.
Este acórdão é, sem dúvida, uma verdadeira prova de que o juiz agora possui
total liberdade para julgar em questões de mérito administrativos em vez de
remeter quase tudo para os tribunais comuns.
No entanto,
existem ainda questões por responder dentro do acórdão, pois este não revela
qual a decisão do tribunal em questão do despacho do Ministério da Administração Interna, ou seja, se o ato
administrativo será impugnado ou não. Apenas indica que concorda com o Tribunal
Administrativo e Fiscal de Sintra que indicou, por sua vez, o caso como
litispendência e indica que irá averiguar o pedido do recorrente de ponderar a
impugnação do ato administrativo do despacho do Ministério da Administração Interna.
Para além disso, não revela a sua
decisão quanto às contra-alegações dadas pelos recorridos Ministério da Administração
Interna
e Sociedade Independente de Comunicação,
tendo o recorrente o direito de responder a estas contra-alegações conforme
indica o princípio da cooperação, artigo 7º/2 CPC, com as necessárias
adaptações para o contencioso administrativo, artigo 1º CPTA.
O tribunal
igualmente não indica que o âmbito de jurisdição que se insere dentro do 4º/1
ETAF, até porque não identifica a verdadeira razão de ocorrência deste caso
concreto, não revela por ser esse o objetivo do acórdão de 1ª instancia que não
é publicado.
No entanto,
penso que se pode inserir este caso no artigo 4º/1/a) em tutela de direitos
fundamentais e interesses legalmente protegidos pois trata-se de uma providência
cautelar que, independentemente de qualquer que tenha sido a razão, um dos seus
pressupostos é a proteção de um interesse ou direito subjetivo.
Ou então,
dentro do artigo 4º/1/b) pois o Ministério
da Administração Interna trata-se de um departamento do Governo de
Portugal, i.e., um órgão do Estado e um órgão da Administração Pública e aqui
estaria a fiscalizar a legalidade do ato administrativo de despacho realizado
por este órgão pertencente ao Estado.
Igualmente me
parece que se insere dentro da fiscalização da legalidade de normas por
quaisquer entidades, independentemente da sua natureza, no exercício de poderes
públicos (artigo 4º/1/d), CPTA) relativamente ao recorrido SIC, uma empresa
privada mas que eventualmente proferiu atos jurídicos de direito publico (que o
acórdão não revela).
Em todos os meus
argumentos apontados de não revelação de todas as questões por parte do
tribunal no acórdão, esclareço que não deixou de me ocorrer a possibilidade de
ser essa a intenção do Tribunal.
Ao
identificarmos a marcha do processo, como verificado nas aulas teóricas e
práticas, verifica-se que isto se centraria na antiga “ação administrativa
especial”, que se considerava competente, entre outros casos, de averiguar os
pedidos por parte do autor de impugnação de atos administrativos, artigo
37º/1/a) CPTA. Com a reforma do CPTA de 2015, já não se trata de uma ação
administrativa especial mas sim apenas de uma ação administrativa no seu todo.
Insere-se ainda dentro dos processos não urgentes, igualmente pelo 37º/1/a)
CPTA. É verdade que se trata de uma providencia cautelar e que, por isso, se
poderia inserir dentro dos processos urgentes (artigo 36º/1/f) CPTA) mas
trata-se de uma questão central relativamente à impugnação de atos
administrativos em específico, daí que se insere única e exclusivamente nos
processos não urgentes.
É de salientar
que o acórdão nunca refere explicitamente as palavras de “impugnação de ato
administrativo” mas claramente se verifica ser essa a situação pois o autor faz
um pedido contra um despacho disciplinar emitido pelo MAI, um órgão pertence à
Administração Pública, para além de o mesmo acórdão referir uma série de
artigos inseridos dentro do CPTA na mesma matéria de impugnação de atos
administrativos, sendo eles os artigos 57º e 58º CPTA.
Na minha
pessoa, posso dizer que concordo com toda a posição adotada pelo tribunal e com
as questões trazidas em concreto por parte do juiz como justificação, que digo
muito resumidamente de seguida (pois já foi mencionada anteriormente):
- os
contrainteressados consideram-se quase
parte mas essencial (ainda que não
sejam a principal, ou seja, o autor) na ação[14];
- considera-se
ainda que não ocorre fundamento suficiente para se prosseguir a uma nulidade
decisória[15];
- que dentro da
providencia cautelar, apenas se poderá averiguar a sua causa, os momentos
essenciais e nada mais, sob pena de desperdiçar tempo em assuntos que serão
depois verificados em ação principal[16].
Em conclusão
final, o acórdão indica muito claramente os princípios levados em conta pelo
tribunal e que respeita a opinião e o desejo do recorrido, uma das questões
levadas a cabo pelo Contencioso Administrativo, ainda que haja possibilidade de
que o autor não ter razão, pois já tinha proferido uma outra providência
cautelar que lhe tinha sido recusada por parte de outro tribunal[17].
O acórdão ainda
faz referência ao papel do juiz e como ele ocorre, é um acórdão excelente para
verificar exemplos de um juiz administrativo emanado de todos os poderes que
merece ter para julgar corretamente a ação (ao contrário do seu passado em que
apenas condenava um ato administrativo e remetia tudo o resto para a jurisdição
dos tribunais comuns)[18].
Verifica-se
ainda a relação com o processo civil, muitos dos seus pressupostos aplicam-se
igualmente no contencioso administrativo por se tratar de muitos aspetos em
comum, como a petição inicial, pedido do autor de verificar a sua posição
jurídica de zelar os seus interesses, um juiz que regula a decisão e todo o
resto que diz respeito a um tribunal e que seja necessário para ele operar, uma
litispendência e contrainteressados[19].
Ana Margarida Loureiro
nº 28257
[1]http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/9762ca76bd0ea3ea80258314004e37a1?OpenDocument
[2]http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/9762ca76bd0ea3ea80258314004e37a1?OpenDocument
[3]http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/9762ca76bd0ea3ea80258314004e37a1?OpenDocument
[4]http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/9762ca76bd0ea3ea80258314004e37a1?OpenDocument
[5]http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/9762ca76bd0ea3ea80258314004e37a1?OpenDocument
[6]http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/9762ca76bd0ea3ea80258314004e37a1?OpenDocument
[7] ANTUNES VARELA,
João, Manual de Processo Civil,
dentro do livro Dicionário de Conceitos e
Princípios Jurídicos de MELO FRANCO, João e ANTUNES MARTINS, António,
Almedina, Coimbra, 1995
[8]http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/9762ca76bd0ea3ea80258314004e37a1?OpenDocument
[9]http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/9762ca76bd0ea3ea80258314004e37a1?OpenDocument
[10]http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/9762ca76bd0ea3ea80258314004e37a1?OpenDocument
[11]http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/9762ca76bd0ea3ea80258314004e37a1?OpenDocument
[12]http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/9762ca76bd0ea3ea80258314004e37a1?OpenDocument
[13]http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/9762ca76bd0ea3ea80258314004e37a1?OpenDocument
[14]http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/9762ca76bd0ea3ea80258314004e37a1?OpenDocument
[15]http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/9762ca76bd0ea3ea80258314004e37a1?OpenDocument
[16]http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/9762ca76bd0ea3ea80258314004e37a1?OpenDocument
[17]http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/9762ca76bd0ea3ea80258314004e37a1?OpenDocument
[18]http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/9762ca76bd0ea3ea80258314004e37a1?OpenDocument
[19]http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/9762ca76bd0ea3ea80258314004e37a1?OpenDocument
Sem comentários:
Enviar um comentário
Nota: só um membro deste blogue pode publicar um comentário.